一座超大城市如何管好“一根煙”？
2024-03-01 17:37:04
來源：新華每日電訊
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徜徉在百年外灘和南京路步行街，霓虹璀璨、熱鬧非凡。作為中國(guó)開埠最早的城市之一，上海見證了中外經(jīng)濟(jì)、文化的交融互通，也見證了諸多經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的興衰沉浮。這其中，就包括煙草行業(yè)。
19世紀(jì)90年代，隨著來滬外商的增多，外煙作為商品輸入上海，卷煙在中國(guó)逐漸風(fēng)行。民國(guó)時(shí)期上海市面煙品種類過千，在當(dāng)時(shí)，抽煙既是一種社交方式，也是一種時(shí)尚。
時(shí)過境遷，隨著民族工業(yè)振興和民眾健康意識(shí)的覺醒，人們逐漸意識(shí)到吸煙對(duì)健康和環(huán)境的影響。1994年，上海制定了政府規(guī)章《上海市公共場(chǎng)所禁止吸煙暫行規(guī)定》，成為中國(guó)最早開展控?zé)煿ぷ鞯某鞘兄唬?009年12月10日，上海頒布《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2010年3月1日生效實(shí)施，成為世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》在我國(guó)生效后，大陸地區(qū)首部省級(jí)人大頒布的控?zé)煹胤椒ㄒ?guī)。
控?zé)熈⒎ㄗ哌^15年，在如今老年群體慢性病負(fù)擔(dān)日趨加重的形勢(shì)下，控?zé)煿ぷ鞒蔀樾l(wèi)生健康領(lǐng)域中的重要工作之一，更是城市精細(xì)化治理的重要一環(huán)。
兩次修訂引領(lǐng)創(chuàng)新，控?zé)煼ㄖ位c時(shí)俱進(jìn)
“在控?zé)燁I(lǐng)域，立法是最有效的措施。”談及參與控?zé)熈⒎ㄐ薹?5年來的感受，復(fù)旦大學(xué)上海醫(yī)學(xué)院副院長(zhǎng)、世界衛(wèi)生組織健康城市合作中心主任吳凡感慨萬千。
在吳凡看來，人人皆知吸煙有害健康，但危害健康只是吸煙在衛(wèi)生健康領(lǐng)域呈現(xiàn)的結(jié)果，這一結(jié)果的“養(yǎng)成”過程涉及教育、文化、法治等方方面面，“在學(xué)校講課時(shí)，我也經(jīng)常告訴學(xué)生，控?zé)煿ぷ魇切l(wèi)生健康與社會(huì)綜合治理相結(jié)合的最典型案例，值得研究。”
2016年，在吳凡等多位業(yè)內(nèi)人士的提案建議下，《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》迎來首次修訂，與國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)室內(nèi)全面禁煙。
吳凡回憶，《條例》修訂一列入計(jì)劃，相關(guān)部門就委托醫(yī)療公衛(wèi)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)、研究所，進(jìn)行相關(guān)科學(xué)依據(jù)的收集，“專題討論的時(shí)候，為了充分說明修訂的必要性和科學(xué)性，我們帶著一本非常厚的材料上會(huì)，內(nèi)容包含了社會(huì)科學(xué)、法律法規(guī)、醫(yī)學(xué)研究等各方面的依據(jù)。”
然而，《條例》的修訂過程并非一帆風(fēng)順。彼時(shí)由于國(guó)內(nèi)尚缺乏對(duì)控?zé)煹南盗醒芯浚磳?duì)聲音提出：相關(guān)研究和數(shù)據(jù)基本都來源于國(guó)外，不能作為國(guó)內(nèi)實(shí)施的依據(jù)。對(duì)此，時(shí)任上海市疾控中心主任的吳凡當(dāng)即提出：“既然要中國(guó)人的證據(jù)，我們立即找！”
隨后，從民意基礎(chǔ)調(diào)研、人群吸煙情況調(diào)查，到吸煙室空氣質(zhì)量調(diào)研，再到網(wǎng)絡(luò)公開大討論……在上海市統(tǒng)計(jì)局、復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院、上海市疾控中心等同道們的共同努力下，一份立足于本土的調(diào)查報(bào)告順勢(shì)而生。
2016年11月11日，幾經(jīng)修改和討論后，《條例》修正案通過上海市人大審議，并于2017年3月1日起正式生效實(shí)施，宣告上海公共場(chǎng)所、工作場(chǎng)所實(shí)施“屋頂下全面禁煙”，同年世界衛(wèi)生組織授予上海市人民政府“世界無煙日獎(jiǎng)”。
將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍后，上海更新的禁煙標(biāo)識(shí)。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年10月，《條例》啟動(dòng)第二次修訂，與時(shí)俱進(jìn)關(guān)注新型煙草制品，將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍；2023年11月1日實(shí)施的《上海市愛國(guó)衛(wèi)生與健康促進(jìn)條例》將控?zé)熥鳛橹攸c(diǎn)內(nèi)容，要求持續(xù)推進(jìn)公共場(chǎng)所控?zé)煿ぷ鳌?/p>
多年來，上海控?zé)煴O(jiān)管力度持續(xù)加強(qiáng)，公共場(chǎng)所控?zé)煚顩r不斷向好，法定禁煙場(chǎng)所違規(guī)吸煙發(fā)生率從控?zé)熈⒎ㄇ暗?7.5%下降至12.3%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市民對(duì)《條例》的知曉率為88.7%，市民對(duì)室內(nèi)全面禁煙的支持率達(dá)98.0%。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市成人吸煙率自控?zé)熈⒎ㄒ詠?，已下降?.5個(gè)百分點(diǎn)至19.4%，提前達(dá)到“健康中國(guó)2030”目標(biāo)。最新公布的2021年全國(guó)青少年煙草流行調(diào)查結(jié)果顯示，上海市中學(xué)生卷煙、電子煙使用率處于參與調(diào)查的31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中最低。
從“世博”到“進(jìn)博”，打造全球健康“樣板城市”
2010年5月1日至10月31日，歷時(shí)184天的第41屆世界博覽會(huì)在中國(guó)上海舉行。世界衛(wèi)生組織向中國(guó)政府提出：希望開創(chuàng)先河，辦成第一屆“無煙世博”。
為了兌現(xiàn)“對(duì)世界許下的諾言”，2009年5月，上海市人大將《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》由預(yù)備項(xiàng)目轉(zhuǎn)為年度正式立法項(xiàng)目。從法律的層面上控?zé)煟虾?chuàng)了全國(guó)禁煙之先河。
2009年7月，上海世博局順應(yīng)社會(huì)呼聲，以綠色、文明、健康為重，全部退還2億元煙草企業(yè)捐款。緊隨其后的《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》，進(jìn)一步為“無煙世博”創(chuàng)造了法律基礎(chǔ)。參照世界衛(wèi)生組織2009年頒布的《無煙草煙霧大型活動(dòng)實(shí)施建議》，上海首次提出了明確的“無煙世博”標(biāo)準(zhǔn)。
2010年10月20日至21日，原衛(wèi)生部和世界衛(wèi)生組織赴上海對(duì)“無煙世博”工作開展了聯(lián)合評(píng)估，認(rèn)為上海世博會(huì)已達(dá)到其發(fā)布的要求，實(shí)現(xiàn)了“無煙世博”目標(biāo)；2010年10月29日，原衛(wèi)生部與世界衛(wèi)生組織聯(lián)合宣布，上海世博會(huì)實(shí)現(xiàn)“無煙世博”目標(biāo)，成為世博會(huì)159年歷史上首個(gè)“無煙世博”。
隨著“無煙世博”的到來，“無煙上海”時(shí)代正式開啟。上海市健康促進(jìn)委員會(huì)作為全市控?zé)煚款^單位，協(xié)調(diào)各控?zé)煿芾?、?zhí)法部門聯(lián)合行動(dòng)，逐步形成了“行政監(jiān)管”“場(chǎng)所自律”“社會(huì)監(jiān)督”“人大督導(dǎo)”“專業(yè)監(jiān)測(cè)”“輿情評(píng)價(jià)”的上?？?zé)?ldquo;六位一體”推進(jìn)機(jī)制。
2016年11月，在世界衛(wèi)生組織和原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合主辦的“第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)”上，時(shí)任世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍表示，上海向全世界展現(xiàn)了健康促進(jìn)的“中國(guó)方案”和“上海實(shí)踐”，尤其是上海在控?zé)燁I(lǐng)域發(fā)揮了先鋒引領(lǐng)作用，是健康城市工作的樣板城市?！?/p>
第五屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)上的控?zé)熤驹刚哧?duì)伍。新華每日電訊記者 袁全 攝
2022年啟動(dòng)的《條例》第二次修訂，將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍。上海成為國(guó)家將電子煙納入監(jiān)管后，首個(gè)修訂控?zé)煼ㄒ?guī)將電子煙納入公共場(chǎng)所禁煙范圍的城市。
與此同時(shí)，上海發(fā)布新版禁煙標(biāo)識(shí)并啟動(dòng)全市更新，首先于第五屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)更新全部禁煙標(biāo)識(shí)。
監(jiān)管執(zhí)法“六個(gè)一”，控?zé)煾采w室外游煙
2019年8月，上海市政府制定出臺(tái)《健康上海行動(dòng)（2019-2030年）》，這是全國(guó)首個(gè)省級(jí)中長(zhǎng)期健康行動(dòng)方案，其中控?zé)熜袆?dòng)明確規(guī)劃了線路圖和任務(wù)書，并逐步形成“六個(gè)一”管理模式。
上海市健康促進(jìn)委員會(huì)辦公室副主任、上海市衛(wèi)生健康委員會(huì)健康促進(jìn)處處長(zhǎng)王彤介紹，“六個(gè)一”，即一套制度（控?zé)煼煞ㄒ?guī)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)）、一個(gè)機(jī)制（多部門聯(lián)合協(xié)同和社會(huì)共治機(jī)制）、一根線（12345控?zé)熗对V舉報(bào)熱線）、一幅圖（控?zé)煙崃Φ貓D）、一張網(wǎng)（全市綜合戒煙服務(wù)網(wǎng)絡(luò)）和一系列工作方法（專業(yè)支撐、問題導(dǎo)向、人文關(guān)懷等）。
2015年起，上海12345市民熱線平臺(tái)受理的“禁煙控?zé)?rdquo;相關(guān)訴求年均逾萬件次，其中投訴舉報(bào)類占九成以上，回訪解決率約七成；在技術(shù)手段方面，2021年世界無煙日期間，控?zé)熅€索征集平臺(tái)——“控?zé)煙崃Φ貓D”啟用，可以動(dòng)態(tài)顯示全市控?zé)熐闆r。
在戒煙服務(wù)方面，上海全市積極推進(jìn)和完善戒煙服務(wù)體系建設(shè)。2024年，與《條例》頒布同年創(chuàng)建的上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬瑞金醫(yī)院呼吸科戒煙專病門診，也迎來了開診的15個(gè)年頭。截至目前，該門診總計(jì)為8000多名吸煙者提供個(gè)體化戒煙方案以及煙草病防治策略，平均戒煙成功率達(dá)到80%以上。
在南京路步行街附近拍攝的室外吸煙點(diǎn)。新華每日電訊記者 辛夢(mèng)晨 攝
然而，隨著室內(nèi)禁煙成效日趨向好，室外游煙問題相對(duì)凸顯。對(duì)此，上海市健康促進(jìn)委員會(huì)于2023年“5.31世界無煙日”主題宣傳活動(dòng)上，向全社會(huì)推出“控?zé)熜袆?dòng)三部曲”，即“室內(nèi)全面禁煙、室外不吸游煙、吸煙請(qǐng)看標(biāo)識(shí)”，配套發(fā)布全國(guó)首個(gè)控?zé)煒?biāo)識(shí)系統(tǒng)。
同時(shí)，上海持續(xù)在全市地標(biāo)及代表性公共場(chǎng)所，開展健康上海行動(dòng)專項(xiàng)“室外吸煙點(diǎn)示范建設(shè)”，目前已建成200個(gè)市級(jí)示范性室外吸煙點(diǎn)，并在吸煙點(diǎn)提供吸煙有害健康和戒煙服務(wù)資源信息，在減少二手煙危害的同時(shí)，引導(dǎo)煙民科學(xué)戒煙。（記者袁全）
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