反有組織犯罪法—— 為常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭提供法治保障
2022-05-27 16:50:29
來源：人民網(wǎng)—人民日報
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反有組織犯罪法的出臺，貫徹落實了黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，對于建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安具有重大意義。
反有組織犯罪工作原則是黨中央以人民為中心，加強系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，加強預(yù)防性法律制度建設(shè)的要求，是掃黑除惡工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是今后開展反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅守的方向。
2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議通過了《中華人民共和國反有組織犯罪法》（下稱“反有組織犯罪法”）。反有組織犯罪法的出臺，貫徹落實了黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，對于建設(shè)更高水平的平安中國、法治中國，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安具有重大意義。
反有組織犯罪法的立法背景和工作過程
立法背景。一是貫徹落實黨中央常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭的重大決策部署，總結(jié)掃黑除惡專項斗爭的實踐經(jīng)驗，鞏固專項斗爭成果。黨的十九大提出，加快社會治安防控體系建設(shè)，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動。黨的十九大閉幕后不久，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出開展掃黑除惡專項斗爭的重大決策部署。在各方面的共同努力下，掃黑除惡專項斗爭取得了重大勝利。專項斗爭勝利結(jié)束后，黨中央進一步作出了常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭，鞏固專項斗爭成果的決策部署。為總結(jié)專項斗爭的成功經(jīng)驗，在法律上鞏固專項斗爭的成果，保障常態(tài)化掃黑除惡斗爭法治化、規(guī)范化進行，有必要制定一部加強和規(guī)范反有組織犯罪工作的專門法律。
二是加強重點領(lǐng)域立法，完善中國特色社會主義法律體系，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要加快完善中國特色社會主義法律體系，以良法促進發(fā)展，保障善治。黨中央要求，積極推進國家安全等重要領(lǐng)域立法。依法懲治有組織犯罪，涉及維護國家安全、社會秩序、經(jīng)濟秩序，是立法工作應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注的重點領(lǐng)域。
反有組織犯罪法制定前，我國反有組織犯罪的法律制度具備一定規(guī)模，但未形成體系，其主要是辦理有組織犯罪案件的實體和程序方面的規(guī)定，而有關(guān)預(yù)防治理、工作保障方面的制度規(guī)范比較少?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，制定一部反有組織犯罪方面的專門法律，有利于進一步完善中國特色社會主義法律體系。
三是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，以法治保障實現(xiàn)人民對美好生活的向往。習(xí)近平總書記要求，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)。在掃黑除惡領(lǐng)域，人民群眾的法治需求主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，需要依法嚴厲懲治影響安全感的黑惡犯罪，查處黑惡勢力“保護傘”；另一方面，需要規(guī)范執(zhí)法行為，尊重和保障人權(quán)，減少執(zhí)法活動對生產(chǎn)生活、營商環(huán)境的負面影響。為回應(yīng)人民群眾兩方面的法治需求，需要制定一部加強和規(guī)范反有組織犯罪工作的專門法律。
立法工作過程。黨中央在專項斗爭進行中，就對制定反有組織犯罪法作出了部署。全國人大常委會2020年和2021年兩次將制定反有組織犯罪法列入年度立法工作計劃。2020年，中央政法委牽頭，公安部具體負責(zé)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，起草了反有組織犯罪法草案。2020年12月，全國人大常委會委員長會議將反有組織犯罪法草案提請十三屆全國人大常委會第二十四次會議初次審議。2021年8月，十三屆全國人大常委會第三十次會議對草案進行了第二次審議。其間，全國人大憲法和法律委、全國人大常委會法工委積極開展工作，廣泛征求社會各方面意見，將草案印發(fā)各地方、有關(guān)部門及高等院校、研究機構(gòu)、基層立法聯(lián)系點征求意見，兩次在中國人大網(wǎng)公布草案征求社會公眾意見，赴北京、河南、重慶、江西、青海、寧夏等地深入進行調(diào)研，聽取一線執(zhí)法干警、律師、專家學(xué)者等方面的意見，在充分吸收常委會審議意見和各方面意見的基礎(chǔ)上對草案進行修改完善。2021年12月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議對草案進行了第三次審議，并于12月24日表決通過。國家主席習(xí)近平簽署第一〇一號主席令予以公布，自2022年5月1日起施行。
制定反有組織犯罪法的總體思路
堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真貫徹習(xí)近平法治思想和黨中央關(guān)于掃黑除惡的決策部署。一是深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于掃黑除惡的重要論述和黨中央有關(guān)文件精神，貫徹落實到法律規(guī)定中。二是梳理總結(jié)專項斗爭期間的政策文件，結(jié)合有關(guān)司法解釋和行之有效的實踐經(jīng)驗，在法律中固定下來。
堅持全過程人民民主，充分保證人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)。貫徹全過程人民民主理念，多層次、全方位廣泛聽取人民群眾特別是基層一線干部群眾的意見。多次深入基層執(zhí)法部門、發(fā)生過黑惡違法犯罪案件的鄉(xiāng)村及街道聽取意見。既注重起草部門的意見，也注重其他部門、專家學(xué)者、律師、基層群眾的意見。
注重預(yù)防治理與打擊懲治并重，處理好懲治犯罪與保障人權(quán)、規(guī)范執(zhí)法的關(guān)系，提升掃黑除惡工作法治化、規(guī)范化水平。通過一系列規(guī)定體現(xiàn)對黑惡犯罪依法從嚴懲治的精神，同時注重保障包括犯罪嫌疑人、被告人在內(nèi)的個人和組織的合法權(quán)益，避免執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。
注重處理好反有組織犯罪法與刑法、刑事訴訟法等其他法律之間的關(guān)系，維護法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和刑法、刑事訴訟法基本制度體系的穩(wěn)定性。妥善處理與刑法、刑事訴訟法的關(guān)系，既根據(jù)掃黑除惡實踐需要作出有針對性的規(guī)定，又在原則上維護刑事法律制度體系的統(tǒng)一。在刑事實體法律制度方面，沒有在刑法之外規(guī)定新的犯罪行為和刑事責(zé)任，在有的條款規(guī)定了新的刑罰裁量情節(jié)。在刑事程序法律制度方面，對刑事訴訟法沒有明確規(guī)定的問題作出一些補充規(guī)定。
反有組織犯罪法的主要內(nèi)容
反有組織犯罪法是一部預(yù)防和懲治黑惡犯罪的專門性、綜合性法律，主要規(guī)定了以下內(nèi)容：
?。ㄒ唬┟鞔_反有組織犯罪的工作原則。該法明確了反有組織犯罪工作的一系列原則。一是綜合治理原則。預(yù)防和懲治是反有組織犯罪工作的兩個重要方面，不可偏廢，需加強預(yù)防和治理，從源頭上遏制黑惡勢力滋生蔓延。本法強調(diào)反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)綜合運用法律、經(jīng)濟、科技、文化、教育等手段，建立健全反有組織犯罪工作機制和有組織犯罪預(yù)防治理體系。二是明確反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合，堅持專項治理與系統(tǒng)治理相結(jié)合，堅持與反腐敗相結(jié)合，堅持與加強基層組織建設(shè)相結(jié)合，懲防并舉、標(biāo)本兼治。三是明確法治原則。反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)依法進行，尊重和保障人權(quán)，維護公民和組織的合法權(quán)益。四是全面參與原則。本法規(guī)定有關(guān)國家機關(guān)、基層組織、企事業(yè)單位、公民都應(yīng)依法參加反有組織犯罪工作。這些工作原則是黨中央以人民為中心，加強系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理，加強預(yù)防性法律制度建設(shè)的要求，是掃黑除惡工作實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是今后開展反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅守的方向。
（二）明確有組織犯罪、惡勢力組織等定義和有關(guān)法律適用問題。規(guī)定有組織犯罪的概念。本法中的有組織犯罪是一個狹義的概念，是指涉黑惡的有組織犯罪。制定本法主要是為了鞏固掃黑除惡專項斗爭經(jīng)驗成果，保障掃黑除惡斗爭常態(tài)化、機制化開展。從廣義上來說，恐怖活動組織犯罪、邪教組織犯罪、傳銷組織犯罪以及有組織的黃賭毒盜搶騙犯罪、危害食品藥品安全犯罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)犯罪，都是有組織犯罪，對其進行治理懲治，可以直接適用刑法、刑事訴訟法及反恐怖主義法、反間諜法等有關(guān)規(guī)定，但如黑惡組織實施上述行為及刑法規(guī)定的其他犯罪的，還應(yīng)當(dāng)適用本法的規(guī)定。此外，聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約規(guī)定，有組織犯罪集團是指三人以上組成的、在一定時期內(nèi)存在的、為了實施一項或多項嚴重犯罪或根據(jù)公約確立的犯罪以獲得金錢或其他物質(zhì)利益而一致行動的有組織結(jié)構(gòu)的集團。對于黑惡組織實施公約規(guī)定的有關(guān)犯罪行為的，可以適用本法。
規(guī)定惡勢力組織的概念。黑社會性質(zhì)組織的形成、發(fā)展一般都會經(jīng)歷一個由小到大、由惡到黑的漸進過程，在掃黑除惡工作中，要求堅持打早打小，有黑掃黑，無黑除惡，無惡治亂。對惡勢力組織的概念予以明確，一方面有利于依法認定惡勢力組織，及時予以打擊懲治，防止其做大做強，成長為黑社會性質(zhì)組織，給社會造成更大的危害；另一方面也有利于防止實踐中出現(xiàn)拔高湊數(shù)認定，將一般的犯罪團伙認定為惡勢力組織的情況。與組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織不同，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加惡勢力組織并不是一個獨立的罪名，對于組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加惡勢力組織的，應(yīng)當(dāng)依其規(guī)模、結(jié)構(gòu)等分別予以認定，依照刑法相應(yīng)罪名予以定罪處罰，但在有關(guān)法律文書中可對其組織性質(zhì)予以認定。
明確境外黑社會組織及其成員適用本法的情形?？紤]實踐中打擊跨境有組織犯罪工作需要，規(guī)定了境外黑社會組織的法律適用問題，明確境外的黑社會組織到我國境內(nèi)發(fā)展組織成員、實施犯罪，以及在境外對我國國家或者公民犯罪的，適用本法，并依法追究刑事責(zé)任；參加境外的黑社會組織，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處罰。
?。ㄈ┮?guī)定預(yù)防和治理有組織犯罪有關(guān)制度。規(guī)定村民委員會、居民委員會候選人資格審查制度。為防止黑惡勢力向基層組織滲透，根據(jù)黨中央加強基層組織建設(shè)、防范和懲治“村霸”的有關(guān)文件精神，總結(jié)實踐經(jīng)驗，本法對基層群眾性自治組織選舉中的聯(lián)審機制作了規(guī)定，明確民政部門應(yīng)當(dāng)會同監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)等有關(guān)部門，對村民委員會、居民委員會候選人資格進行審查，發(fā)現(xiàn)因?qū)嵤┯薪M織犯罪受過刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定及時作出處理。
規(guī)定重點區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域、場所管理制度。為加強重點區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域或者場所的監(jiān)管，本法規(guī)定，公安機關(guān)可以會同有關(guān)部門根據(jù)本地有組織犯罪情況，確定預(yù)防和治理的重點區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域或者場所，相關(guān)管理單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施，加強管理，并及時將工作情況向公安機關(guān)反饋。
規(guī)定對特定人員的監(jiān)督管理制度。為預(yù)防再犯罪，促進有關(guān)人員刑滿釋放后做守法公民、合法經(jīng)營，本法規(guī)定，黑社會性質(zhì)組織的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者或者惡勢力組織的首要分子開辦企業(yè)或者在企業(yè)中擔(dān)任高級管理人員的，相關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依法審查，加強監(jiān)管。審查和監(jiān)管應(yīng)當(dāng)嚴格依照公司法、市場主體登記管理條例等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進行。
規(guī)定日常行為報告制度。為加強對黑社會性質(zhì)組織犯罪有關(guān)人員的監(jiān)督管理，防止其糾集力量卷土重來，本法規(guī)定，因組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)組織被判處刑罰人員刑滿釋放后，需按照國家有關(guān)規(guī)定向公安機關(guān)報告?zhèn)€人財產(chǎn)及日?；顒?。適用該制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)決定，報告期限不超過五年。對違反報告義務(wù)的，本法明確了法律責(zé)任。
（四）規(guī)定有組織犯罪案件辦理、涉案財產(chǎn)認定和處置具體制度。規(guī)定黑社會性質(zhì)組織犯罪案件立案前對涉案財產(chǎn)的緊急措施。為防止涉案財產(chǎn)在立案前被快速轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致被害人的經(jīng)濟損失無法挽回，確保“打財斷血”的實現(xiàn)，本法規(guī)定，核查黑社會性質(zhì)組織犯罪線索，發(fā)現(xiàn)涉案財產(chǎn)有滅失、轉(zhuǎn)移的緊急風(fēng)險的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)，可以對有關(guān)涉案財產(chǎn)采取緊急止付或者臨時凍結(jié)、臨時扣押的緊急措施。金融機構(gòu)等相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定協(xié)助公安機關(guān)采取緊急措施，對于不提供協(xié)助，經(jīng)責(zé)令改正，拒不改正的，本法明確了法律責(zé)任。
規(guī)定等值沒收制度。依法應(yīng)當(dāng)追繳、沒收的涉案財產(chǎn)無法找到、滅失或者與其他合法財產(chǎn)混合且不可分割的，可以追繳、沒收其他等值財產(chǎn)或者混合財產(chǎn)中的等值部分。等值沒收是國際上通行的一種涉案財產(chǎn)沒收制度，聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約以及德、日、意大利等國刑法典對此都有規(guī)定。
完善涉案財產(chǎn)處置證明標(biāo)準(zhǔn)，對認定涉案財產(chǎn)屬于黑社會性質(zhì)組織犯罪所得及其孳息、收益的證明標(biāo)準(zhǔn)作出特殊規(guī)定。為解決司法實踐中黑社會性質(zhì)組織犯罪案件涉案財產(chǎn)認定難的問題，本法參照聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約，借鑒國外情況，并吸收有關(guān)司法解釋的規(guī)定，明確被告人實施黑社會性質(zhì)組織犯罪的定罪量刑事實已經(jīng)查清，有證據(jù)證明其在犯罪期間獲得的財產(chǎn)高度可能屬于黑社會性質(zhì)組織犯罪的違法所得及其孳息、收益，并且被告人不能說明財產(chǎn)合法來源的，應(yīng)當(dāng)依法予以追繳、沒收。這樣規(guī)定后，案件定罪量刑的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和以前保持一致，即要求達到“證據(jù)確實、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)，而證明有關(guān)財產(chǎn)屬于違法所得的證明標(biāo)準(zhǔn)則有所降低。應(yīng)當(dāng)注意的是，這是一項新的制度安排，為防止被告人的合法財產(chǎn)權(quán)益受到侵害，對其適用作出了嚴格的限制，適用的財產(chǎn)是被告人在犯罪期間獲得的財產(chǎn)，公訴方仍然承擔(dān)“高度可能”的舉證責(zé)任，只有指控達到了證明標(biāo)準(zhǔn)，而被告人還不能說明財產(chǎn)的合法來源的情況下，才可以予以沒收。
規(guī)定利害關(guān)系人的財產(chǎn)權(quán)利保障。明確對查封、扣押、凍結(jié)、處置涉案財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)嚴格依照法定條件和程序進行，減少對企業(yè)正常經(jīng)營活動的不利影響；公檢法機關(guān)辦理案件時應(yīng)當(dāng)對涉案財產(chǎn)審查甄別，法院應(yīng)當(dāng)組織法庭調(diào)查、辯論，判決時對涉案財產(chǎn)作出處理；利害關(guān)系人提出異議的，辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以核實，聽取意見，依法作出處理，對處理不服的，還可以提出申訴或者控告。
此外，反有組織犯罪法還對國家工作人員涉有組織犯罪的處理、反有組織犯罪國際合作、保障措施、法律責(zé)任等作出了規(guī)定。
?。ㄗ髡叻謩e為全國人大常委會法工委刑法室處長、副處長。文章詳見《人民檢察》2022年第1期）
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