楊偉民：為什么“十四五”規(guī)劃是具有里程碑意義的規(guī)劃？
2020-11-12 14:44:31
來源：新華網(wǎng)
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楊偉民 全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、原中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院院長
剛剛閉幕的十九屆五中全會通過了“十四五”規(guī)劃的《建議》，總結(jié)了決勝全面建成小康社會階段取得的成就，分析了當前和今后一個時期的國內(nèi)外大勢，明確了“十四五”期間建立的指導思想、重點任務和重大舉措，展望了到2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的壯麗圖景，凝聚全黨與全社會的共識，是“十四五”時期黨領(lǐng)導經(jīng)濟社會發(fā)展的先進綱領(lǐng)和宏偉藍圖，也是政府履行職責的重要依據(jù)。在“十四五”規(guī)劃建議基礎之上，國務院還將編制更加具體的“十四五”規(guī)劃綱要，各地區(qū)編制本地區(qū)的“十四五”規(guī)劃，然后有關(guān)部門還會就重點領(lǐng)域編制重點專項規(guī)劃，最后形成比較完整的“十四五”規(guī)劃體系。
剛剛閉幕的十九屆五中全會通過了“十四五”規(guī)劃的《建議》，總結(jié)了決勝全面建成小康社會階段取得的成就，分析了當前和今后一個時期的國內(nèi)外大勢，明確了“十四五”期間建立的指導思想、重點任務和重大舉措，展望了到2035年我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的壯麗圖景，凝聚全黨與全社會的共識，是“十四五”時期黨領(lǐng)導經(jīng)濟社會發(fā)展的先進綱領(lǐng)和宏偉藍圖，也是政府履行職責的重要依據(jù)。在“十四五”規(guī)劃建議基礎之上，國務院還將編制更加具體的“十四五”規(guī)劃綱要，各地區(qū)編制本地區(qū)的“十四五”規(guī)劃，然后有關(guān)部門還會就重點領(lǐng)域編制重點專項規(guī)劃，最后形成比較完整的“十四五”規(guī)劃體系。
新中國成立以來，我們已經(jīng)制定了14個五年規(guī)劃（或計劃）。我覺得“十四五”規(guī)劃在我國規(guī)劃史上是具有里程碑意義的規(guī)劃，為什么這么說？從三個方面講為什么它是里程碑意義的規(guī)劃。
楊偉民在第十五屆清華大學公共管理高層論壇做主旨演講 圖片來源：清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院
一、“十四五”規(guī)劃是全面建成小康社會后開啟全面建設現(xiàn)代化國家新征程的規(guī)劃
我們改革開放以后，從“六五”一直到“十三五”都是圍繞小康生活和小康社會，“十四五”是在全面建成小康社會基礎上開始現(xiàn)代化國家建設的規(guī)劃。改革開放以后，我們黨提出三步走戰(zhàn)略目標，2002年黨的十六大將第三步戰(zhàn)略目標分成前20年和后30年，前20年是集中力量全面建設小康社會，當時還不是“建成”，十八大以后改成建成小康社會。
今年是“十三五規(guī)劃”的收官之年，也是全面建成小康社會的目標的收官之年。全面建設小康社會的目標是2002年黨的十六大提出的，當時的重要目標之一是2020年GDP比2000年翻兩番。黨的十七大根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展比較快的實際情況提出新的目標要求，就是到2020年人均GDP比2000年翻兩番，這兩個目標均已實現(xiàn)。黨的十八大，根據(jù)全面建設小康社會進展情況，在十六大、十七大基礎上又提出了新的目標要求，其中之一是到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番。
由于今年遭遇突如其來的新冠疫情沖擊，實現(xiàn)GDP翻番的目標有一定難度，居民收入翻番的目標可以如期實現(xiàn)。
全面建成小康社會，最主要就是看全面兩個字，不能僅看GDP增長。怎么衡量全面？國家“十三五”規(guī)劃《綱要》確定的25個主要的指標，就是衡量小康社會全面性的指標。目前看，“十三五”規(guī)劃目標任務基本完成。
黨的十九大對全面建成小康社會又提出了新的目標要求，其實十六大、十七大、十八大一直到十九大不斷在豐富小康社會的內(nèi)涵和目標，十九大提出重點打好精準脫貧、污染防治和防范化解重大風險“三大攻堅戰(zhàn)”，這也是全面建成小康社會的重要標志。其中，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性的成效，幾千年來困擾中華民族的絕對貧困問題將徹底消除。我國生態(tài)環(huán)境保護也發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的變化。生態(tài)環(huán)境的主要指標基本上都可以完成“十三五”的規(guī)劃目標。
我國金融風險總體可控，人民幣匯率穩(wěn)定，人民幣的財富沒有縮水。所以從黨的十六大、十七大、十八大、十九大先后提出的目標要求看，全面建成小康社會勝利在望。這是五中全會公報中非常重要的一句話，對“十三五”的總結(jié)。
全面建成小康社會，標志著我們實現(xiàn)了“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年目標，實現(xiàn)了中華民族偉大復興的中國夢，已經(jīng)站在一個新的更高歷史起點上。黨的十九大，對我國本世紀后30年的現(xiàn)代化建設分兩個階段做出部署，全面建成小康社會以后，要開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年目標進軍。“十四五”規(guī)劃是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的開局規(guī)劃，是向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年規(guī)劃，這是“十四五”規(guī)劃的一個歷史使命和基本定位。開局既是重要的，也是最難的，所以“十四五”規(guī)劃從這方面看是具有里程碑意義的規(guī)劃。
二、“十四五”規(guī)劃是應對世界百年未有之大變局和百年全球公共衛(wèi)生事件風險挑戰(zhàn)的規(guī)劃
同歷次五年規(guī)劃比較，“十四五”最大的難點就是國際環(huán)境最復雜，變化最大。世界正處于百年未有之大變局，突如其來的新冠疫情，使得百年大變局加速演進。“十四五”時期，中華民族偉大復興面臨前所未有的戰(zhàn)略機遇，同時也面臨著前所未有的風險挑戰(zhàn)。
美國對我國的經(jīng)濟、貿(mào)易、科技等各領(lǐng)域打壓和遏制持續(xù)升級。我國戰(zhàn)“疫”重大戰(zhàn)略成果展示了我國的制度優(yōu)勢和治理效能，也使美國對我國的施壓更加變本加厲。在美國干預下，經(jīng)濟全球化面臨重大的挑戰(zhàn)甚至倒退風險，保護主義和單邊主義盛行，國際貿(mào)易和投資大幅萎縮，世界經(jīng)濟長期穩(wěn)定運行的基礎正在動搖，基于效率的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨更多基于安全性的重建。全球治理體系正在深刻調(diào)整當中，全球性議題更加多元化，全球博弈更趨復雜，達成共識的難度明顯增大。
在百年未有之大變局中，我國面臨全新的戰(zhàn)略機遇。我們有出色的領(lǐng)導力，強大的凝聚力，高效的動員力，堅定的執(zhí)行力等中國特色社會主義內(nèi)生力，有持續(xù)全面深化改革帶來的強大動力，有全球最完整，規(guī)模最大的工業(yè)體系，有強大的生產(chǎn)能力、完善的配套能力，有最勤勞最龐大的人力資源，有14億人口和4億中等收入群體的強大市場，只要我們把這些優(yōu)勢發(fā)揮好，就能在百年未有之大變局戰(zhàn)勝各種風險挑戰(zhàn)。
新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟帶來重創(chuàng)，也給我國經(jīng)濟帶來巨大沖擊。在戰(zhàn)“疫”取得重大戰(zhàn)略成果的基礎上，我國前三季度經(jīng)濟實現(xiàn)了轉(zhuǎn)正，增長了0.7%。在全球經(jīng)濟體經(jīng)濟大幅度下滑的情況下，這是非常了不起的成就，反映了我國經(jīng)濟強勁的韌性。但在全球疫情大流行的環(huán)境下，我們不可能獨善其身，經(jīng)濟還無法完全從疫情沖擊中走出來。目前的經(jīng)濟恢復還不均衡，一些長期的結(jié)構(gòu)性失衡有所強化。“十四五”前期，特別是明年仍處于疫情沖擊的修復期，必須修復消費力、消化失業(yè)率、降低企業(yè)“死亡率”、保持經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。
“十四五”規(guī)劃就是在這樣一個更加不穩(wěn)定不確定的世界環(huán)境中謀求我國發(fā)展的規(guī)劃，是一個既要應對世界百年未有之大變局風險挑戰(zhàn)，又要從疫情當中走出來，還要啟動全面建設社會主義現(xiàn)代化國家按鈕的規(guī)劃，所以“十四五”規(guī)劃是具有里程碑意義的重要規(guī)劃。
三、“十四五”規(guī)劃是加快構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體，國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的規(guī)劃
構(gòu)建新發(fā)展格局，是“十四五”規(guī)劃最大的亮點。如果說，實現(xiàn)第一個百年目標，我國積極參與國際大循環(huán)發(fā)揮了重要作用的話，那么，構(gòu)建新發(fā)展格局，將對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標發(fā)揮決定性的作用。
面對百年未有之大變局，特別是美國對我的戰(zhàn)略遏制不斷升級，以及國內(nèi)經(jīng)濟循環(huán)面臨不少堵點的實際情況，保持經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，必須構(gòu)建新發(fā)展格局。這也是大國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后必然的選擇，是我們主動選擇。“十四五”規(guī)劃是國家發(fā)展的行動綱領(lǐng)，而構(gòu)建新發(fā)展格局則是綱領(lǐng)之綱，具有綱舉目張的定位。構(gòu)建新發(fā)展格局、同推動高質(zhì)量發(fā)展，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、堅持擴大內(nèi)需戰(zhàn)略基點等是一脈相承的，是遞進的，不是替代的。
發(fā)展格局可以從不同的維度來觀察。構(gòu)建新發(fā)展格局，要了解目前的發(fā)展格局是什么樣。這里主要借助國家統(tǒng)計局的2017年投入產(chǎn)出表談幾點情況和認識。
第一，供給與需求的格局。供需均衡是經(jīng)濟循環(huán)的必要條件。2017年我國總供給即國內(nèi)“總產(chǎn)出-中國使用+進口”為97.2萬億，總需求即“消費+投資+出口”也是97.2萬億，總供給與總需求是平衡的。但若不考慮進出口，國內(nèi)總供給即國內(nèi)總產(chǎn)出減去中間使用是82.32萬億；國內(nèi)總需求即“消費+投資”是80.86萬億，總供給大于國內(nèi)總需求1.45萬億，這也就是出口減去進口之差。如果今后國內(nèi)需求的增長慢于國內(nèi)總產(chǎn)出的增長，就必須依靠出口增長來填補國內(nèi)需求的缺口，但若出口受阻，多出來的產(chǎn)出就會變成沒有需求的過剩產(chǎn)能，增長必然下滑。這就是國際金融危機后我國經(jīng)濟增長下滑的重要因素之一。
總需求包括居民消費、政府消費、投資、庫存和出口。從投入產(chǎn)出表看，我國最終使用的結(jié)構(gòu)是，用于居民消費的占32.95%，用于政府消費的占12.73%，用于投資的占36.93%，用于庫存的占0.55%，用于出口的占16.85%。最終使用是需求結(jié)構(gòu)的反映，顯然，我國的投資需求占比很高，居民消費需求比重太低。
可見，供給與需求格局的問題主要是居民消費需求過小。構(gòu)建新發(fā)展格局，要把發(fā)展的立足點放在擴大居民消費上，使居民消費的增長快于產(chǎn)出的增長和其他需求的增長，提高消費占總需求的比重。我們生產(chǎn)很多的GDP，只有33%是用于消費的，這太少了。
第二，分配與支出的格局。需求取決于收入，收入取決于分配，消費比重低同收入分配格局有關(guān)。按投入產(chǎn)出表，國民收入的分配格局是，勞動者報酬占51.4%、生產(chǎn)稅凈額占11.5%、固定資產(chǎn)折舊占13.4%、營業(yè)盈余占23.6%。
這里重點說一下勞動報酬與居民消費的格局。居民消費主要取決于勞動者報酬，勞動報酬有42萬億，占GDP的51.4%，而居民消費支出是32萬億，占GDP的33%，勞動報酬大于消費支出10萬億。原因是，我國投入產(chǎn)出表中的勞動報酬，不僅包括了各種形式的工資、獎金、津貼等居民收入，還包括了勞動者享受的公費醫(yī)療和醫(yī)藥衛(wèi)生費、交通補貼、單位支付的社會保險、住房公積金等，還包括了個體經(jīng)濟的經(jīng)營利潤。這里的很多項目，如公費醫(yī)療和醫(yī)藥衛(wèi)生費、單位支付的社會保險等不屬于居民可支配的收入，不能用于自己的消費。比如，按照國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年居民人均可支配收入是2.6萬元，乘上全國13.9億人口，居民可支配收入總額是36萬億，占GDP的44%。2019年居民人均可支配收入是3萬元，乘上14億人口，居民總收入是42萬億，占99.1萬億GDP的42%，比2017年甚至有所下降。
按居民可支配收入36萬億計算，仍大于居民消費支出4萬億，原因是居民消費率在下降。居民消費率，即居民人均消費支出占居民人均可支配收入的比重，從2013年的72.2%降低到2019年的65.25%，6年減少近7個百分點。這意味著，若保持2013年消費率，2019年應該可以增加2.94萬億消費。居民消費率下降的原因很多，這里就不做分析了。
可見，分配與支出格局的問題主要是居民收入占國民收入的比重過低和居民消費率下降。構(gòu)建新發(fā)展格局，要提高國民收入中居民可支配收入比重，使居民收入的增長快于經(jīng)濟增長，并通過減輕高房價高房貸壓力等，提高居民消費率。
第三，生產(chǎn)與消費的格局。生產(chǎn)與消費的結(jié)構(gòu)相匹配，才能實現(xiàn)生產(chǎn)與消費的均衡。消費不足，除了收入占比低和消費率下降的原因外，從投入產(chǎn)出表可以發(fā)現(xiàn)，我國的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)也不適應。我國149個行業(yè)中，按最終用途的多少來看，有68個行業(yè)屬于消費型產(chǎn)業(yè)，22個屬于投資型產(chǎn)業(yè)，58個屬于出口型產(chǎn)業(yè)，1個行業(yè)無數(shù)據(jù)無法分類。再比較各行業(yè)的進口依存度，即該行業(yè)進口占該行業(yè)總產(chǎn)出的比重可以看出，進口依存度高的行業(yè)中，很多屬于消費型行業(yè)。如水上旅客運輸屬于典型的消費行業(yè)，用于消費的比重占82.22%，但其進口依存度高達131.86%，說明該行業(yè)國內(nèi)供給嚴重不足。航空旅客運輸屬于消費型行業(yè)，用于消費的比重是59.26%，進口依存度是83.6%。此外，住宿、新聞出版、文化藝術(shù)、體育、娛樂等均屬于消費型行業(yè)，這些行業(yè)的進口依存度也都在10%到30%之間。日用化學品是消費型行業(yè)，80.45%用于消費，進口依存度23%，說明我國的化妝品大量進口。住宿的進口依存度高，說明國內(nèi)旅游地嚴重短缺，2019年因私出境人數(shù)達到1.6億人次，既說明中國人有錢了，也說明國內(nèi)旅游地滿足不了需求。教育醫(yī)療也是典型的消費行業(yè)，但越來越多的人到國外留學、體檢、看病，說明優(yōu)質(zhì)供給不足。根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院《2020年中國跨境電商行業(yè)市場前景及投資研究報告》，預計2020年我國海淘消費金額將達到2800億美元，說明國內(nèi)中高端消費品供給不足。以上列舉的行業(yè)，都不是因技術(shù)創(chuàng)新不足導致的供給不足。所以，總量上，我國的總產(chǎn)出大于國內(nèi)總需求，但消費品和服務的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)不適應，很多領(lǐng)域有消費需求，但沒有生產(chǎn)出來。
可見，生產(chǎn)與消費格局的問題主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不適應消費結(jié)構(gòu)及消費升級變化趨勢。構(gòu)建新發(fā)展格局，要堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，提高消費品產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重，提高消費品產(chǎn)業(yè)中中高端產(chǎn)品和服務占該行業(yè)的比重。
第四，國內(nèi)與國際的循環(huán)。我國的經(jīng)濟已經(jīng)深度融入國際經(jīng)濟循環(huán)，國際經(jīng)濟循環(huán)也離不開中國的經(jīng)濟循環(huán)?？梢栽谕度氘a(chǎn)出表的三個遞進的視角來驗證這一格局。
一是要生產(chǎn)就需要進口。目前，各國之間的貿(mào)易結(jié)構(gòu)中70%以上是零部件半成品貿(mào)易，即中間產(chǎn)品貿(mào)易。我國也是一樣，2017年我國14.9萬億的進口中，用于中間投入即用于生產(chǎn)的占76.09%，用于消費的占12.14%，用于固定資本形成的占9.31%，用于庫存的占1.34%，用于再出口的占1.12%?？梢?，我國的生產(chǎn)與進口的關(guān)聯(lián)比消費與進口的關(guān)聯(lián)更緊密，進口對中間投入的重要性遠遠大于對最終使用的重要性。豬肉少進口一點，最多是少吃幾口豬肉，但不進口大豆，影響的是整個養(yǎng)豬業(yè)。如石油加工的中間投入中進口占比38.9%，沒有原油的進口，也就是38.9%的石油加工業(yè)生產(chǎn)就沒有了，很多汽車就跑不起來。通信設備計算機和其他電子設備中間投入中進口品占32.46%，我們需要進口包括芯片在內(nèi)的電子元器件，手機電腦才能生產(chǎn)出來。此外，儀器儀表占21.83%，金屬冶煉和壓延占15.26%，等等。
二是要進口就需要出口。2017年我國農(nóng)產(chǎn)品、石油、鐵礦石、有色金屬4個資源型行業(yè)的進口額是2.25萬億，電子元器件1個行業(yè)的進口額是2.2萬億，這4個行業(yè)的進口就占到149個行業(yè)總進口的31.5%。這些進口產(chǎn)品，必須用4.5萬億的制成品出口換回來，換回國內(nèi)沒有資源的大豆、原油、鐵礦石、有色金屬，換回創(chuàng)新不足不得不進口的電子元器件。
我國典型的出口型產(chǎn)業(yè)是紡織服裝、輕工、基礎材料、電子和機械設備等4大類。如紡織制成品的總產(chǎn)出中，用于出口的比重是77.6%，造紙和紙制品的總產(chǎn)出中，出口占79.02%，基礎化學原料占96.91%，計算機占76.87%，通信設備占65.8%等。所以，我們必須保持這些出口產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢，保持種類產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能大于國內(nèi)需求的格局。
三是要出口就需要進口。有些出口型產(chǎn)業(yè)，同時又是進口依存度高的行業(yè)，即所謂“大進大出”的行業(yè)。如，基礎化學原料出口占最終使用的96.91%，同時進口依存度也達17.8%。合成材料出口占94.39%，進口依存度也是29.92%。有色金屬及其合金出口占69.99%，進口依存度24.82%。文化辦公用機械、其他通用設備、輸配電及控制設備、其他電氣機械和器材、計算機、通信設備、廣播電視設備、儀器儀表等，均屬于這種情況。也就是說，這些行業(yè)所以能大量出口，相當程度上是建立在大量進口基礎上的。所以，我們不能簡單地一概否定“大進大出”，必須在統(tǒng)籌考慮二氧化碳和污染物排放以及進口必需品的基礎上進行細分。
以上三個視角的情況說明，國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)相互關(guān)聯(lián)、相互促進，構(gòu)建新發(fā)展格局，必須是國內(nèi)國際雙循環(huán)的。以國內(nèi)大循環(huán)為主體，不是不開放，不是什么都自己生產(chǎn)，而是要更堅定地擴大開放，不斷擴大開放的領(lǐng)域、范圍、深度。以國內(nèi)循環(huán)為主體，不是要減少出口的總量，而是相對減少出口在最終使用的比重，相對增加進口在總供給的比重，是要繼續(xù)當好“世界工廠”，還要當上“世界市場”。構(gòu)建新發(fā)展格局，對那些我們開放包容、而某些國家不開放、面臨“斷供”的領(lǐng)域，我們要通過創(chuàng)新實現(xiàn)自主可控，保障國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全，對保障國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全做出重要貢獻；對資源型行業(yè)，既要通過多元化的途徑保障供給安全，更要通過綠色循環(huán)低碳發(fā)展，降低消耗強度，相對減少資源消耗總量。
總之，構(gòu)建新發(fā)展格局，是黨中央根據(jù)國內(nèi)外發(fā)展大勢，對我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃，是對我國未來經(jīng)濟的戰(zhàn)略定位，是關(guān)系我國現(xiàn)代化建設全局的戰(zhàn)略部署。“十四五”規(guī)劃是構(gòu)建新發(fā)展格局的第一個五年規(guī)劃。所以，“十四五”規(guī)劃是具有里程碑意義的重要規(guī)劃。
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