如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式？
2019-05-05 10:53:35
來源：新華網(wǎng)－思客
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馮奎
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長
近日，國家有關(guān)部門發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《重點(diǎn)任務(wù)》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶要求。這項(xiàng)工作具有深遠(yuǎn)的意義。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員、學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長
近日，國家有關(guān)部門發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡稱《重點(diǎn)任務(wù)》），提出繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，大幅放寬城市落戶要求。這項(xiàng)工作具有深遠(yuǎn)的意義。
從長期來看，人口的自由流動(dòng)應(yīng)該是前進(jìn)的方向。圖片來源：新華網(wǎng)
戶籍改革推動(dòng)都市圈成長
今年的《重點(diǎn)任務(wù)》與往年的重點(diǎn)任務(wù)，特別是與2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020 年）》相比，有明顯的變化。
一是戶籍改革重點(diǎn)指向大城市。5年前的重點(diǎn)是要求放開對小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，現(xiàn)在提出放開放寬大城市落戶限制。
二是戶籍改革的態(tài)度更加積極?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》針對不同類型的大城市，分別提出“全面取消落戶限制”“全面放開放寬落戶條件”等要求。
三是相關(guān)配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點(diǎn)任務(wù)》中對現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的要求符合中國城鎮(zhèn)化的階段發(fā)展規(guī)律，將對人口、土地要素的集聚發(fā)揮更大作用。
有人認(rèn)為，這次戶籍改革說明中國正式走上了大城市發(fā)展道路，但這樣的判斷并不準(zhǔn)確。中小城市與小城鎮(zhèn)已全面放開戶籍，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)與突破點(diǎn)是部分大城市及以上規(guī)模的城市還有戶籍限制。特別是一些舉家遷徙并在大城市生活就業(yè)的農(nóng)民工得不到完整的基本公共服務(wù)，這會(huì)影響到他們在城鎮(zhèn)生活的長期預(yù)期，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化拉動(dòng)消費(fèi)的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現(xiàn)行戶籍制度管理對人口的流動(dòng)和就業(yè)造成了阻隔，影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)聚焦于大城市，是由這個(gè)階段城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)情況決定的，并沒有真正改變十八大以來確立的城鎮(zhèn)化道路，沒有否定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性。
政策層面的變化對人口流動(dòng)、城市空間結(jié)構(gòu)會(huì)有積極影響。大城市積聚人口的速度會(huì)加快；以核心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群會(huì)加速形成；小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯(lián)系。總體而言，多種力量的推動(dòng)將使城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市群、都市圈時(shí)代，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的能力將比以前有所增強(qiáng)。
如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式
對于這次城市落戶的措施，有人認(rèn)為戶籍改革還不夠徹底，力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些專家學(xué)者希望一夜之間放開所有限制，允許人口完全自由流動(dòng)。
從長期來看，人口的自由流動(dòng)應(yīng)該是前進(jìn)的方向。但事實(shí)上，受各種因素影響，中國在戶籍上一直采取的是漸進(jìn)式的政策，這種政策兼顧了發(fā)展過程中多方面的限制條件。上世紀(jì)80年代逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，現(xiàn)在開始全面放開大城市的落戶，但對于超大、特大城市仍然執(zhí)行較為嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。我們看到，中國城鎮(zhèn)化展現(xiàn)出來的是“緩釋”模式，即城鎮(zhèn)化的壓力與相應(yīng)的活力是漸進(jìn)式的，會(huì)緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩面性，一面是中國沒有出現(xiàn)大范圍的貧民窟，城鎮(zhèn)化過程相對平滑，城鄉(xiāng)改革基本穩(wěn)定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶籍制度導(dǎo)致勞動(dòng)力要素流動(dòng)不暢，對經(jīng)濟(jì)增長、城市消費(fèi)的促進(jìn)作用沒有完全發(fā)揮。這其中平衡的度非常關(guān)鍵。而現(xiàn)在確實(shí)到了需要綜合判斷城鎮(zhèn)化的潛力并決定應(yīng)該以何種節(jié)奏來引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與布局的時(shí)候。
具體到個(gè)別超大、特大城市，特殊性更多，戶籍放開要考慮到這些城市的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時(shí)間陷入癱瘓，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
由此，評價(jià)城鎮(zhèn)化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個(gè)方面的“量”。
首先是數(shù)量和質(zhì)量。前些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年達(dá)到2000多萬人，近些年每年仍有1000多萬人。過量人口留在農(nóng)村的時(shí)間越長，中國離現(xiàn)代化的時(shí)間就越久。但是只追求數(shù)量也是不行的，上億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，卻還沒有完整享受到基本公共服務(wù)，這就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，變成了“半城鎮(zhèn)化”“假城鎮(zhèn)化”。
其次是增量和存量。如果每年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量不保持一定的增量，就會(huì)加大轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)治理的難度，帶來極高的成本。但是如果只注重增量，沒有處理好已經(jīng)在城鎮(zhèn)里生活、就業(yè)的這些人的市民化問題，這些人就可能成為城市里新的貧困群體，這對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量?，F(xiàn)在就處在這樣的關(guān)鍵時(shí)期。
鼓勵(lì)多元主體參與公共服務(wù)供給
未來一段時(shí)間，可以預(yù)見的政策影響是：放開放寬戶籍后，大城市公共服務(wù)會(huì)面臨壓力。一方面部分大城市確實(shí)面臨著較多人口進(jìn)城的情況，尤其是那些城區(qū)還有幾十萬甚至上百萬暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務(wù)有數(shù)量與質(zhì)量的要求。對于這些基本公共服務(wù)，中央與地方的支出責(zé)任已經(jīng)明確，要以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務(wù)能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導(dǎo)的力量。重點(diǎn)應(yīng)該放在考評地方政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個(gè)指揮棒，指揮地方把有限的財(cái)力轉(zhuǎn)移到為市民提供基本公共服務(wù)上去。
二是監(jiān)督的力量。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)和市民生活密切相關(guān)，這些民生問題也需要社會(huì)輿論、民主黨派等發(fā)揮監(jiān)督作用，這可以對政府部門形成一定壓力。
三是市場化的力量。這是從供給側(cè)增加基本公共服務(wù)的根本之舉。要?jiǎng)訂T越來越多的企業(yè)和社會(huì)組織參與供給公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)的責(zé)任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是只有政府部門。如果多元化的組織參與進(jìn)來，基本公共服務(wù)的數(shù)量就會(huì)增加，質(zhì)量也可能提升。
戶籍改革不會(huì)造成房價(jià)大幅上漲
城鎮(zhèn)化政策與房地產(chǎn)密切相關(guān)，那么放寬戶籍會(huì)不會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲？
此次《重點(diǎn)任務(wù)》的發(fā)布，特別是放開放寬戶籍的政策，長期來看對房地產(chǎn)的健康發(fā)展是一個(gè)重要利好。一方面，這會(huì)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，穩(wěn)定他們在城鎮(zhèn)生活、就業(yè)、投資的長期預(yù)期，有利于增加購房消費(fèi)；另一方面，戶籍放開，特別是以核心大城市為引領(lǐng)形成的都市圈、城市群，有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌勁，增加抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產(chǎn)的穩(wěn)定性相對會(huì)強(qiáng)一些。
但確實(shí)要警惕一些房地產(chǎn)商的推波助瀾。他們認(rèn)為這次政策會(huì)引起房地產(chǎn)格局的根本變化，房地產(chǎn)又會(huì)進(jìn)入到一個(gè)大發(fā)展的時(shí)代。這種看法高估了戶籍制度改革對房地產(chǎn)的影響。
首先，國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的基調(diào)沒有變，房子是用來住的，不是用來炒的。房價(jià)過高增加了進(jìn)城人口的落戶成本，將會(huì)阻礙而不是促進(jìn)城鎮(zhèn)化。因此，越是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府部門越是會(huì)防止房價(jià)過快上漲。不排除一些地方會(huì)采取調(diào)控手段，控制房價(jià)過快上升的局面。
其次，戶籍制度改革是一個(gè)趨勢性政策，會(huì)引導(dǎo)人們更加理性地看待城鎮(zhèn)里的住房消費(fèi)行為。有的人會(huì)買房，有的人會(huì)租房，有的人還會(huì)先租后買。隨著各類政策包括集體土地建設(shè)租賃房政策的實(shí)施，住房供給的壓力會(huì)降低。在預(yù)測到人口進(jìn)城有一些正向因素的同時(shí)，也要看到總?cè)丝诘臏p量趨勢，這將會(huì)部分沖抵購房消費(fèi)力量。
第三，戶籍放開以后，城市之間的流動(dòng)人口會(huì)越來越多。從長遠(yuǎn)來看，只有城市競爭力足夠強(qiáng)，才能吸引人、留住人。國際上城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象是：流動(dòng)人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點(diǎn)，商品房買賣和持有的比例則低一點(diǎn)。
最后，要看到少數(shù)大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現(xiàn)狀來看，大城市之間的差別是顯著的。全國大城市戶籍放松放寬，城市之間的競爭將會(huì)進(jìn)一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會(huì)減少人口。建立在人口判斷基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)投資與消費(fèi)行為就應(yīng)更加理性。
戶籍改革推動(dòng)都市圈成長
今年的《重點(diǎn)任務(wù)》與往年的重點(diǎn)任務(wù)，特別是與2014年發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014——2020 年）》相比，有明顯的變化。
一是戶籍改革重點(diǎn)指向大城市。5年前的重點(diǎn)是要求放開對小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，現(xiàn)在提出放開放寬大城市落戶限制。
二是戶籍改革的態(tài)度更加積極?！吨攸c(diǎn)任務(wù)》針對不同類型的大城市，分別提出“全面取消落戶限制”“全面放開放寬落戶條件”等要求。
三是相關(guān)配套措施更加具有針對性與可操作性。比如《重點(diǎn)任務(wù)》中對現(xiàn)代化都市圈建設(shè)的要求符合中國城鎮(zhèn)化的階段發(fā)展規(guī)律，將對人口、土地要素的集聚發(fā)揮更大作用。
有人認(rèn)為，這次戶籍改革說明中國正式走上了大城市發(fā)展道路，但這樣的判斷并不準(zhǔn)確。中小城市與小城鎮(zhèn)已全面放開戶籍，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)與突破點(diǎn)是部分大城市及以上規(guī)模的城市還有戶籍限制。特別是一些舉家遷徙并在大城市生活就業(yè)的農(nóng)民工得不到完整的基本公共服務(wù)，這會(huì)影響到他們在城鎮(zhèn)生活的長期預(yù)期，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化拉動(dòng)消費(fèi)的潛力得不到充分釋放。
更重要的是，大城市的現(xiàn)行戶籍制度管理對人口的流動(dòng)和就業(yè)造成了阻隔，影響到社會(huì)穩(wěn)定。因此，我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)任務(wù)聚焦于大城市，是由這個(gè)階段城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)情況決定的，并沒有真正改變十八大以來確立的城鎮(zhèn)化道路，沒有否定中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要性。
政策層面的變化對人口流動(dòng)、城市空間結(jié)構(gòu)會(huì)有積極影響。大城市積聚人口的速度會(huì)加快；以核心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群會(huì)加速形成；小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)將與大城市、特大超大城市形成更加密切的聯(lián)系。總體而言，多種力量的推動(dòng)將使城鎮(zhèn)化進(jìn)入城市群、都市圈時(shí)代，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的能力將比以前有所增強(qiáng)。
如何看待城鎮(zhèn)化的“緩釋”模式
對于這次城市落戶的措施，有人認(rèn)為戶籍改革還不夠徹底，力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一些專家學(xué)者希望一夜之間放開所有限制，允許人口完全自由流動(dòng)。
從長期來看，人口的自由流動(dòng)應(yīng)該是前進(jìn)的方向。但事實(shí)上，受各種因素影響，中國在戶籍上一直采取的是漸進(jìn)式的政策，這種政策兼顧了發(fā)展過程中多方面的限制條件。上世紀(jì)80年代逐步放開小城鎮(zhèn)落戶限制，現(xiàn)在開始全面放開大城市的落戶，但對于超大、特大城市仍然執(zhí)行較為嚴(yán)格的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。我們看到，中國城鎮(zhèn)化展現(xiàn)出來的是“緩釋”模式，即城鎮(zhèn)化的壓力與相應(yīng)的活力是漸進(jìn)式的，會(huì)緩慢地得到釋放。
這種模式使中國的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)兩面性，一面是中國沒有出現(xiàn)大范圍的貧民窟，城鎮(zhèn)化過程相對平滑，城鄉(xiāng)改革基本穩(wěn)定；另一面是大城市的包容性還不夠，戶籍制度導(dǎo)致勞動(dòng)力要素流動(dòng)不暢，對經(jīng)濟(jì)增長、城市消費(fèi)的促進(jìn)作用沒有完全發(fā)揮。這其中平衡的度非常關(guān)鍵。而現(xiàn)在確實(shí)到了需要綜合判斷城鎮(zhèn)化的潛力并決定應(yīng)該以何種節(jié)奏來引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與布局的時(shí)候。
具體到個(gè)別超大、特大城市，特殊性更多，戶籍放開要考慮到這些城市的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的承載力，也要考慮城市治理的能力，避免城市短時(shí)間陷入癱瘓，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
由此，評價(jià)城鎮(zhèn)化需要綜合性地加以考量，至少要評估四個(gè)方面的“量”。
首先是數(shù)量和質(zhì)量。前些年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每年達(dá)到2000多萬人，近些年每年仍有1000多萬人。過量人口留在農(nóng)村的時(shí)間越長，中國離現(xiàn)代化的時(shí)間就越久。但是只追求數(shù)量也是不行的，上億農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，卻還沒有完整享受到基本公共服務(wù)，這就出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題，變成了“半城鎮(zhèn)化”“假城鎮(zhèn)化”。
其次是增量和存量。如果每年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量不保持一定的增量，就會(huì)加大轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)治理的難度，帶來極高的成本。但是如果只注重增量，沒有處理好已經(jīng)在城鎮(zhèn)里生活、就業(yè)的這些人的市民化問題，這些人就可能成為城市里新的貧困群體，這對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展都非常不利。因此，既要保持一定的增量，還要很好地解決存量?，F(xiàn)在就處在這樣的關(guān)鍵時(shí)期。
鼓勵(lì)多元主體參與公共服務(wù)供給
未來一段時(shí)間，可以預(yù)見的政策影響是：放開放寬戶籍后，大城市公共服務(wù)會(huì)面臨壓力。一方面部分大城市確實(shí)面臨著較多人口進(jìn)城的情況，尤其是那些城區(qū)還有幾十萬甚至上百萬暫住人口的城市；另一方面，城市的基本公共服務(wù)有數(shù)量與質(zhì)量的要求。對于這些基本公共服務(wù)，中央與地方的支出責(zé)任已經(jīng)明確，要以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化。
大城市提高公共服務(wù)能力，要抓住三股力量。
一是上級政府考評引導(dǎo)的力量。重點(diǎn)應(yīng)該放在考評地方政府在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的努力。上級政府要用好考評這個(gè)指揮棒，指揮地方把有限的財(cái)力轉(zhuǎn)移到為市民提供基本公共服務(wù)上去。
二是監(jiān)督的力量。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)和市民生活密切相關(guān)，這些民生問題也需要社會(huì)輿論、民主黨派等發(fā)揮監(jiān)督作用，這可以對政府部門形成一定壓力。
三是市場化的力量。這是從供給側(cè)增加基本公共服務(wù)的根本之舉。要?jiǎng)訂T越來越多的企業(yè)和社會(huì)組織參與供給公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)的責(zé)任主體是地方政府，但是供給行為的主體不是只有政府部門。如果多元化的組織參與進(jìn)來，基本公共服務(wù)的數(shù)量就會(huì)增加，質(zhì)量也可能提升。
戶籍改革不會(huì)造成房價(jià)大幅上漲
城鎮(zhèn)化政策與房地產(chǎn)密切相關(guān)，那么放寬戶籍會(huì)不會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格大幅上漲？
此次《重點(diǎn)任務(wù)》的發(fā)布，特別是放開放寬戶籍的政策，長期來看對房地產(chǎn)的健康發(fā)展是一個(gè)重要利好。一方面，這會(huì)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶，穩(wěn)定他們在城鎮(zhèn)生活、就業(yè)、投資的長期預(yù)期，有利于增加購房消費(fèi)；另一方面，戶籍放開，特別是以核心大城市為引領(lǐng)形成的都市圈、城市群，有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)，有利于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌勁，增加抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。國外一些案例表明，都市圈房地產(chǎn)的穩(wěn)定性相對會(huì)強(qiáng)一些。
但確實(shí)要警惕一些房地產(chǎn)商的推波助瀾。他們認(rèn)為這次政策會(huì)引起房地產(chǎn)格局的根本變化，房地產(chǎn)又會(huì)進(jìn)入到一個(gè)大發(fā)展的時(shí)代。這種看法高估了戶籍制度改革對房地產(chǎn)的影響。
首先，國家關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的基調(diào)沒有變，房子是用來住的，不是用來炒的。房價(jià)過高增加了進(jìn)城人口的落戶成本，將會(huì)阻礙而不是促進(jìn)城鎮(zhèn)化。因此，越是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，政府部門越是會(huì)防止房價(jià)過快上漲。不排除一些地方會(huì)采取調(diào)控手段，控制房價(jià)過快上升的局面。
其次，戶籍制度改革是一個(gè)趨勢性政策，會(huì)引導(dǎo)人們更加理性地看待城鎮(zhèn)里的住房消費(fèi)行為。有的人會(huì)買房，有的人會(huì)租房，有的人還會(huì)先租后買。隨著各類政策包括集體土地建設(shè)租賃房政策的實(shí)施，住房供給的壓力會(huì)降低。在預(yù)測到人口進(jìn)城有一些正向因素的同時(shí)，也要看到總?cè)丝诘臏p量趨勢，這將會(huì)部分沖抵購房消費(fèi)力量。
第三，戶籍放開以后，城市之間的流動(dòng)人口會(huì)越來越多。從長遠(yuǎn)來看，只有城市競爭力足夠強(qiáng)，才能吸引人、留住人。國際上城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象是：流動(dòng)人口多的城市，市民租賃住房的比例高一點(diǎn)，商品房買賣和持有的比例則低一點(diǎn)。
最后，要看到少數(shù)大城市直接面臨人口流失的可能。從城市人口現(xiàn)狀來看，大城市之間的差別是顯著的。全國大城市戶籍放松放寬，城市之間的競爭將會(huì)進(jìn)一步加劇，有的城市增加人口，有的城市會(huì)減少人口。建立在人口判斷基礎(chǔ)上的房地產(chǎn)投資與消費(fèi)行為就應(yīng)更加理性。
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