工讀學校招生難 源于模糊了“教育”和“司法”
2019-02-15 17:20:11
來源：西部網(wǎng)
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插圖/勾犇
法舉目張
把工讀學校辦成普通學校，既無法滿足公眾對防治未成年人犯罪的高期望值，也無益于少年司法制度的完善。
2018年12月，湖南沅江12歲少年弒母；今年1月，漣源市13歲男孩持匕首殺害同班同學——近年來，各地發(fā)生多起少年暴力案件，令“工讀學校”這個已逐漸淡出的名詞重回大眾視野。據(jù)新京報記者探訪部分工讀學校，發(fā)現(xiàn)這些學校大多面臨招生難、教師待遇低、政策不完善等多重困境，北京有的工讀學校甚至已經(jīng)幾年沒招到一名學生。
工讀學校雖有“教育屬性”，但實則屬于司法范疇
未成年人司法由未成年人警務、未成年人檢察、少年法庭及未成年人矯正等部分組成。
就未成年人矯正而言，其大體分為機構矯正及社區(qū)矯正，近年來亦出現(xiàn)了介于二者之間的中間制裁處分。
其中機構矯正有時又稱拘禁化矯正，可進一步細分為設防機構矯正與非設防機構矯正。前者主要涵蓋未成年犯管教所與監(jiān)獄等，而后者則包括工讀學校、習藝所、新兵訓練營、保護中心等兒童福利或教養(yǎng)機構。
而我國現(xiàn)行工讀教育已演變?yōu)榱x務教育的補充部分，即在義務教育基礎上，對厭學或行為偏差等“問題學生”進行思想教育、職業(yè)技能教育，特別是加強法治教育，并有針對性地開展矯正工作。
時下，工讀教育之所以面臨舉步維艱、無以為繼的尷尬境地，有多方面原因。但其中最重要的，或許就是工讀教育的運作機制，目前在相當程度上游離于未成年人司法整體框架之外。
這種與司法的疏離，使得工讀學校既無法滿足公眾對未成年人犯罪行為防治的高期望值，也與相關國際標準與慣例存在相當距離。
少年兒童是公共財產(chǎn)，應得到國家照護
未成年人司法創(chuàng)始于美國。一般觀點把1899年美國芝加哥少年法庭成立看做是未成年人司法元年。但其實，對未成年人偏差及輕微犯罪行為的教育矯治，或可再向前推一個多世紀。
早在1786年，《獨立宣言》簽署者之一的本杰明·拉什在賓夕法尼亞州力推教育規(guī)劃時，明確提出，“應教育孩子：他并非屬于自己，而是公共財產(chǎn)”，這為“國家親權”法則介入照護兒童進一步提供了理論依據(jù)。
1825年，全美首家感化院——紐約庇護所成立，意在收容偏差少年、受撫養(yǎng)兒童及受疏忽兒童。隨后，類似紐約庇護所這種“半監(jiān)獄、半學校”之機構在其他城市陸續(xù)出現(xiàn)，未成年人依法在其中接受矯正。到19世紀末，幾乎所有州都建立了形式不同的未成年人感化院，成為未成年人機構矯正的重要組成部分。
以矯正機構和少年法庭為代表的未成年人司法體系，讓美國在應對未成年人罪錯問題中，在對問題少年的懲罰和感化之間，能夠保持一定獨立與平衡。
工讀教育應整體轉型至司法范疇
對照國際標準，反思當下的困境，我國工讀教育接下來或許可以從幾個方面轉型破局。
首先，宜將工讀教育從目前教育行政管理范疇，整體轉型至未成年人司法范疇。
就工讀學校的性質與地位，目前《義務教育法》《未成年人保護法》及《預防未成年人犯罪法》等皆有明文規(guī)定。如《義務教育法》第20條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要，為具有預防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年設置專門的學校實施義務教育。”《預防未成年人犯罪法》第36條規(guī)定，工讀學校“除在課程設置上與普通學校相同外，應當加強法制教育的內(nèi)容，針對未成年人嚴重不良行為產(chǎn)生的原因以及有嚴重不良行為的未成年人的心理特點，開展矯治工作。”
根據(jù)目前的法條，工讀學校仍處于教育行政部門主管之下，并沒有全局性考量未成年人矯正機構的特殊性，較大束縛和鉗制了工讀教育的延續(xù)和發(fā)展。
未來或可考慮制定《未成年人司法法》或《未成年人不良行為矯正法》，明確將工讀教育剝離出目前教育行政管理范疇，與收容教養(yǎng)一起共同納入未成年人偏差及輕微犯罪行為機構矯正體系，作為完善和健全未成年人司法特別是未成年人非設防機構矯正的重要環(huán)節(jié)。
其次，未成年人機構矯正，要“對標”國際標準。
我國已加入和批準了絕大多數(shù)未成年人司法國際公約及議定書，相關條款將對我國產(chǎn)生法律效力，因而需要制定或修改國內(nèi)法規(guī)以踐行國際法義務。比如，《聯(lián)合國預防少年犯罪準則》第46條規(guī)定了適用機構處分的若干情形，包括未成年人“行為表現(xiàn)對其有嚴重的身心危險，如不采取機構化辦法，其父母、監(jiān)護人或孩子本身，或任何社區(qū)服務，均無法應付此種危險”。
再次是工讀教育宜盡可能仍與現(xiàn)行司法制度適度銜接。
以上整體框架轉型并非一蹴而就，應該循序漸進，加強與緩刑等社區(qū)矯正、未成年人風險/需求評估配套適用等等。
就在2月12日，最高檢發(fā)布的改革工作規(guī)劃提出，探索建立罪錯未成年人臨界預防、家庭教育、分級處遇和保護處分制度，也是針對未成年人的特殊司法制度?？梢灶A見，在這些漸次完善的相關舉措的推動下，我國有望形成系統(tǒng)的未成年人司法制度，從而最大程度地保障未成年人權益、防治未成年人犯罪。
張鴻?。吣洗髮W少年及家事法研究中心教授、博士生導師）
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