進(jìn)一步擴(kuò)大開放要革新邊境內(nèi)措施
2018-07-18 10:28:52
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
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改革開放四十年來，我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中，開放這個(gè)變量居功至偉。下一步我國要進(jìn)一步擴(kuò)大開放，就應(yīng)高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內(nèi)措施，以此帶動(dòng)全國各領(lǐng)域進(jìn)一步開放，尤其是金融進(jìn)一步開放和風(fēng)險(xiǎn)防范以及“一帶一路”建設(shè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
改革開放四十年來，我國翻天覆地偉大變化的諸多影響因子中，開放這個(gè)變量居功至偉。所以，習(xí)近平主席說，中國開放的大門只會(huì)越開越大。這是符合中國人民根本利益的英明宣示。下一步我國要進(jìn)一步擴(kuò)大開放，就應(yīng)高度重視、全面梳理、不斷革新邊境內(nèi)措施，以此帶動(dòng)全國各領(lǐng)域進(jìn)一步開放，尤其是金融進(jìn)一步開放和風(fēng)險(xiǎn)防范以及“一帶一路”建設(shè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
有針對(duì)性地革新邊境內(nèi)措施
影響我國下一步開放水平和質(zhì)量的主要因素，除了市場(chǎng)準(zhǔn)入問題外，更重要的是邊境內(nèi)措施問題。當(dāng)前，全球開放的主攻方向，已經(jīng)由關(guān)稅、股比限制等準(zhǔn)入的“邊境”領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策、環(huán)境政策、投資政策等“邊境后”領(lǐng)域。從TTIP、TTP、美韓FTA、日本—歐盟FTA和CPTPP的談判內(nèi)容看，“邊境后”政策的內(nèi)容均超過了“邊境”政策。
在這次中美貿(mào)易摩擦中，美國（還有歐洲）的抱怨、指責(zé)和攻擊，除了指向股比等準(zhǔn)入措施外，大量的是涉及邊境內(nèi)措施，包括產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資政策、國有企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)、海關(guān)及貿(mào)易政策、政府采購等橫向政策，更包括農(nóng)業(yè)、汽車制造業(yè)、民用航空、金融、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息和通信技術(shù)等具體行業(yè)政策和區(qū)域政策，特別是制造強(qiáng)國、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自主創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全政策和數(shù)字貿(mào)易壁壘問題。他們認(rèn)為，正是由于這些邊境內(nèi)措施的存在導(dǎo)致許多開放承諾落不了地，形成了事實(shí)上的非國民待遇。如在醫(yī)療領(lǐng)域，雖然我國允許設(shè)立中外合資醫(yī)院，但衛(wèi)生部門對(duì)于醫(yī)院評(píng)級(jí)和醫(yī)生職級(jí)晉升的管理體制未能和國際規(guī)則有效兼容，導(dǎo)致中外合資醫(yī)院在評(píng)級(jí)、參與醫(yī)保、醫(yī)生晉級(jí)等方面和傳統(tǒng)三甲醫(yī)院的待遇存在很大差別。再如，我國雖然已經(jīng)對(duì)于大多數(shù)外資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施了備案制管理，但由于在我國現(xiàn)行體制下，項(xiàng)目正式開工必須預(yù)先取得環(huán)境安全許可、消防安全許可等多項(xiàng)前置許可，而大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體將這些許可置于事中事后環(huán)節(jié)，這種制度差異導(dǎo)致外資企業(yè)仍然認(rèn)為現(xiàn)行的備案制管理“名不副實(shí)”。又如，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，我國法律體系對(duì)被侵權(quán)人遭受的實(shí)際損失的衡量范圍要遠(yuǎn)小于歐美發(fā)達(dá)國家，且并未實(shí)施可能導(dǎo)致巨額罰金的懲罰性賠償制度，導(dǎo)致我國知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)所可能付出的代價(jià)遠(yuǎn)低于歐美發(fā)達(dá)國家。
對(duì)上述情況，應(yīng)該怎么看、怎么對(duì)待？第一，這些問題不是我國所獨(dú)有，在歐美各國都或多或少存在，不然的話，他們每年都互相列舉對(duì)方那么多的貿(mào)易投資障礙，而且，既然那么開放，沒有多少準(zhǔn)入限制，為什么他們彼此在對(duì)方的市場(chǎng)份額并不高？第二，在許多情況下，這些邊境內(nèi)措施并非專門針對(duì)外部投資者的，我國國內(nèi)企業(yè)面臨同樣的問題，嚴(yán)格來說，并非外國企業(yè)的非國民待遇，而是國民待遇，只不過是不利方面的國民待遇而已。第三，既然許多是中外企業(yè)面臨的共同問題，除了極少數(shù)需要作為安全措施隱性壁壘加以保留外，大部分就應(yīng)進(jìn)行梳理分析，看哪些符合國情仍然行之有效，哪些科學(xué)性差，效果不好，需要進(jìn)行革新，需要學(xué)習(xí)別國的先進(jìn)做法，使之現(xiàn)代化。對(duì)于另外一些政策則需展開深入辯論以形成共識(shí)，例如，加入全球價(jià)值鏈，在價(jià)值鏈內(nèi)實(shí)現(xiàn)升級(jí)的政策，還有未來中國需不需要產(chǎn)業(yè)政策，需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策等。這實(shí)際上是以改革促開放。
特別是，對(duì)符合全球化的大趨勢(shì)，對(duì)我有利，能夠有效提高市場(chǎng)運(yùn)行效率，維護(hù)市場(chǎng)公平，應(yīng)積極接軌。條件成熟的，直接在全國實(shí)行，不成熟的，應(yīng)當(dāng)以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自由貿(mào)易港為主要平臺(tái)，先試點(diǎn)，后推廣。
在此建議：第一，在產(chǎn)業(yè)政策方面，在追趕性領(lǐng)域，可以規(guī)定技術(shù)路徑，但在未知領(lǐng)域，不要規(guī)定技術(shù)路徑，而只規(guī)定目標(biāo)和質(zhì)量、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)更多從需求側(cè)進(jìn)行支持，更多向基礎(chǔ)領(lǐng)域傾斜，適當(dāng)將外資企業(yè)納入其中。更加注重支持行為的精細(xì)化。第二，在合規(guī)、競(jìng)爭(zhēng)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資政策、海關(guān)通關(guān)、政府采購、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域以及民用航空、信息通信技術(shù)、醫(yī)療醫(yī)藥行業(yè)，要更多借鑒發(fā)達(dá)國家相關(guān)做法的合理元素，增強(qiáng)我國相關(guān)政策的科學(xué)性、有效性、公平性或便利性。第三，在金融保險(xiǎn)領(lǐng)域，除了落實(shí)宣布的各項(xiàng)開放承諾外，逐步減少影響外資金融機(jī)構(gòu)非有機(jī)增長(zhǎng)和有機(jī)增長(zhǎng)的各種限制因素。第四，減少項(xiàng)目建設(shè)在安全、環(huán)保等領(lǐng)域的前置許可，代以嚴(yán)厲的事中事后監(jiān)管。第五，在醫(yī)療、教育、文化、建筑設(shè)計(jì)、工業(yè)設(shè)計(jì)等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)和國際通行規(guī)則的互認(rèn)。在咨詢、廣告、會(huì)計(jì)、工業(yè)設(shè)計(jì)等高端商業(yè)服務(wù)方面實(shí)施多套規(guī)則并行和互認(rèn)制度，即同時(shí)實(shí)行國內(nèi)規(guī)則和歐美發(fā)達(dá)國家通行規(guī)則。第六，在我國具有優(yōu)勢(shì)的跨境電子商務(wù)、移動(dòng)支付等新型業(yè)務(wù)領(lǐng)域，爭(zhēng)取將國內(nèi)規(guī)則上升為國際通行規(guī)則。
漸進(jìn)有序穩(wěn)妥推進(jìn)金融開放
金融開放的內(nèi)涵非常豐富，除金融業(yè)與金融市場(chǎng)外，它還包含跨境資本的自由流動(dòng)與人民幣匯率等多方面。因?yàn)橐粋€(gè)國家如果要開放國內(nèi)的金融市場(chǎng)，讓海外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場(chǎng)買賣有價(jià)證券，必然會(huì)涉及資本在境內(nèi)境外的流動(dòng)，而跨境資本的流動(dòng)又會(huì)對(duì)外匯市場(chǎng)上外匯與人民幣的供求關(guān)系造成影響，從而影響匯率的走勢(shì)。所以，金融對(duì)外開放是一個(gè)系統(tǒng)工程。
（一）漸進(jìn)穩(wěn)妥推進(jìn)金融開放。
金融開放應(yīng)堅(jiān)持自主、有序、平等、安全的方針。人民幣國際化是個(gè)自然歷史過程，要順應(yīng)規(guī)律，同現(xiàn)代化建設(shè)相輔相成，統(tǒng)籌考慮。穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在岸和離岸人民幣市場(chǎng)，建設(shè)人民幣跨境支付系統(tǒng)，在對(duì)外合作中注重本幣優(yōu)先，重點(diǎn)擴(kuò)大周邊國家和“一帶一路”沿線國家人民幣使用，拓展人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算、投資交易和儲(chǔ)備功能。人民幣國際化要求穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換，要找到兼顧國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接區(qū)，有序推進(jìn)資本賬戶開放。目前我國90%以上的資本項(xiàng)目已實(shí)現(xiàn)可兌換、基本可兌換和部分可兌換。從國際經(jīng)驗(yàn)看，重要經(jīng)濟(jì)體沒必要百分百開放，要在提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力、留后手的前提下，對(duì)條件成熟的項(xiàng)目逐步放開，有序?qū)崿F(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換，提高貿(mào)易投資便利化程度。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融業(yè)雙向開放。全面落實(shí)準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度，確保已經(jīng)公布的設(shè)立形式、股東資質(zhì)、持股比例、業(yè)務(wù)范圍、牌照數(shù)量等開放措施落到實(shí)處。完善跨境投資制度安排，促進(jìn)境內(nèi)外資本市場(chǎng)互聯(lián)互通，健全合格機(jī)構(gòu)投資者制度。允許更多符合條件的境外機(jī)構(gòu)參與我國境內(nèi)證券、外匯期貨、黃金等市場(chǎng)交易，發(fā)行人民幣債券。
金融走出去，要著力加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)和國際產(chǎn)能合作金融服務(wù)，堅(jiān)持企業(yè)主體、市場(chǎng)導(dǎo)向、商業(yè)原則和國際慣例，用好各類資金，為“一帶一路”建設(shè)和國際產(chǎn)能合作提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的金融支持，切實(shí)保障跨境投融資安全。推動(dòng)國際貨幣體系和金融監(jiān)管改革，提升我國的話語權(quán)和影響力。加強(qiáng)與主要經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)金融政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)多邊監(jiān)管合作和規(guī)則互認(rèn)，推動(dòng)我國先進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)走出去，提高我國在國際金融組織中的地位和作用。推動(dòng)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行建成開放、多元、共贏的金融合作平臺(tái)。
（二）在開放中防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融安全。
首先，金融開放應(yīng)該用作利益置換的重要手段，應(yīng)該當(dāng)牌來打。原則上，我們必須高舉開放大旗，但具體開放必須當(dāng)牌來打，必須用來從歐美等對(duì)手那里換來利益。同時(shí)，金融開放要服務(wù)于國內(nèi)發(fā)展大局，要服從于國家發(fā)展整體需要，不能單兵突進(jìn)，為開放而開放。有些項(xiàng)目、有些領(lǐng)域的開放要有可逆性。
其次，要借鑒發(fā)達(dá)國家的金融開放經(jīng)驗(yàn)，注重金融安全防護(hù)網(wǎng)建設(shè)。表面上，西方國家金融服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入比較自由，實(shí)際上，多數(shù)發(fā)達(dá)國家金融開放度遠(yuǎn)不像名義開放度大。在西方發(fā)達(dá)國家，外資金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額普遍不高，如大陸歐洲普遍只有1%—2%，日本也是如此，美國稍高，但也不是很高。除了它們的貨幣是主要儲(chǔ)備貨幣之外，它們?yōu)殚_放設(shè)置了許多屏障和防護(hù)網(wǎng)。盡管各國防護(hù)網(wǎng)的形式不盡相同，但都充分利用了其本國的歷史文化傳統(tǒng)，利用了實(shí)行已久的法律、市場(chǎng)力量和商業(yè)慣例等間接方式以及“看人下菜”的針對(duì)性手段，有效限制了外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入和經(jīng)營。這些防護(hù)網(wǎng)包括：一是控制國際貨幣體系，維持金融霸權(quán)，對(duì)資本流動(dòng)實(shí)行有針對(duì)性管制；二是要求本國公民控制、參與外資金融機(jī)構(gòu)的管理決策；三是限制外資金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍，并在其他方面給予歧視性待遇；四是保持龐大的公法金融體系；五是放任本國大型金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)壟斷；六是限制外資對(duì)所謂敏感企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的惡意并購；七是長(zhǎng)期實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，聽任全能銀行對(duì)證券、保險(xiǎn)業(yè)的控制，利用主銀行制，實(shí)現(xiàn)本國銀行與企業(yè)的聯(lián)姻；八是堅(jiān)持對(duì)等開放原則。上述措施大多是以公益性、社會(huì)性、程序性的外衣出現(xiàn)，對(duì)外國競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入和經(jīng)營而言，都是事實(shí)上的障礙。
第三，要在實(shí)踐中完善外資安全審查等機(jī)制，構(gòu)筑金融開放的第二道防線，強(qiáng)化基于國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)審慎監(jiān)管，在控制和化解風(fēng)險(xiǎn)上掌握主動(dòng)權(quán)。另外，在堅(jiān)持對(duì)外開放的前提下，爭(zhēng)取把局部性保護(hù)的法理依據(jù)從國際法的范疇引向國內(nèi)法的層面，并盡可能縮小相關(guān)法律的適用范圍，進(jìn)而淡化這種保護(hù)的行政色彩，低調(diào)處理保護(hù)行動(dòng)，多從社會(huì)環(huán)境、歷史文化傳統(tǒng)、技術(shù)安全等方面入手，用維護(hù)本國消費(fèi)者合法權(quán)益這樣一些不具商業(yè)性動(dòng)機(jī)的正當(dāng)訴求，來設(shè)置防護(hù)措施。
求真務(wù)實(shí)推動(dòng)“一帶一路”行穩(wěn)致遠(yuǎn)
“一帶一路”是新時(shí)代全面提升對(duì)外開放水平的重點(diǎn)，也是我國構(gòu)建面向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家兩個(gè)開放體系、更加積極主動(dòng)對(duì)發(fā)展中國家開放的主要抓手。
五年來，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就。下一步，推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，要更好地突出重點(diǎn)，一是把政治戰(zhàn)略考量和長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)回報(bào)、承受力和可持續(xù)性更好地結(jié)合起來。
二是加強(qiáng)對(duì)不同對(duì)象國的科學(xué)研判，最大限度降低一地經(jīng)驗(yàn)在他地的水土不服問題。如，在發(fā)展中國家公共采購處理經(jīng)驗(yàn)、投資建設(shè)運(yùn)營一體化經(jīng)驗(yàn)，無法簡(jiǎn)單地復(fù)制到發(fā)達(dá)國家去。
三是要認(rèn)真探索如何應(yīng)對(duì)對(duì)外合作中因政黨輪替、文化沖突、宗教爭(zhēng)斗、國家爭(zhēng)端、私有制、恐怖主義、治理能力欠缺等帶來的挑戰(zhàn)問題。這些問題，歐美俄都沒有解決，我們應(yīng)該找出新路。
四是應(yīng)注意研究中外科技經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展變動(dòng)趨勢(shì)，避免基于眼下的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)格局做出的基礎(chǔ)設(shè)施決定，明天可能過時(shí)的問題。
五是更有針對(duì)性地化解合作伙伴不對(duì)稱積極性問題。
六是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)合作與發(fā)展，健全“一帶一路”融資機(jī)制，強(qiáng)化安全保障機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)則構(gòu)建功能。作者：葉輔靖
（作者系國家發(fā)展改革委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）
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