段炳德：構(gòu)建新宏觀形勢(shì)下的財(cái)政政策分析框架
2018-06-21 17:13:23
來(lái)源：中國(guó)智庫(kù)網(wǎng)
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2008年國(guó)際金融危機(jī)給當(dāng)前主流宏觀經(jīng)濟(jì)理論帶來(lái)重大挑戰(zhàn)，建立在新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)之上的宏觀財(cái)政與貨幣政策的作用引發(fā)理論與政策界的反思。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與支柱。建設(shè)大國(guó)財(cái)政要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度。相應(yīng)地，大國(guó)財(cái)政也應(yīng)該構(gòu)建完善的現(xiàn)代財(cái)政政策分析框架。
回溯財(cái)政政策的前世今生
財(cái)政政策因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而興。1929年資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)，形成影響深遠(yuǎn)的大蕭條。隨著證券市場(chǎng)崩潰、失業(yè)率急劇上升，很多資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣。一些國(guó)家因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)走上戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)張的道路，如德國(guó)和日本，給人類(lèi)帶來(lái)沉重的災(zāi)難。美國(guó)在羅斯?？偨y(tǒng)的帶領(lǐng)下，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)施刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政政策，大力興建公共工程，增加消費(fèi)和就業(yè)，穩(wěn)定金融市場(chǎng)，到1939年，美國(guó)基本走出了大蕭條的陰影。利用財(cái)政政策積極干預(yù)市場(chǎng)為特色的羅斯福新政促使美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥淖，夯實(shí)了資本主義的經(jīng)濟(jì)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。
凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)誕生并深度影響政策實(shí)踐。1936年，凱恩斯的《就業(yè)利息和貨幣通論》出版，標(biāo)志著宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生。該書(shū)通過(guò)建立總量經(jīng)濟(jì)分析框架，論證需求不足與周期波動(dòng)的關(guān)系。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)是對(duì)傳統(tǒng)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的革命，此后財(cái)政政策成為宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具箱中的重要武器。凱恩斯基于邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際效益遞減規(guī)律和流動(dòng)性偏好理論，判斷宏觀經(jīng)濟(jì)會(huì)因?yàn)樾枨笾芷谛韵陆刀霈F(xiàn)危機(jī)。這就是解釋經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的有效需求不足理論。有效需求不足理論佐證了政府刺激經(jīng)濟(jì)的政策的合理性。財(cái)政政策對(duì)于走出20世紀(jì)30年代的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。此后財(cái)政政策登上歷史舞臺(tái)，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家最重要的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在戰(zhàn)后的資本主義國(guó)家重建過(guò)程中，扮演關(guān)鍵角色，也使這些國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)一定程度上擺脫了戰(zhàn)前每十年爆發(fā)一次危機(jī)的周期律。
財(cái)政政策因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而衰。1973年開(kāi)始的兩次石油危機(jī)導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)同時(shí)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)率上升和通貨膨脹，傳統(tǒng)凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的通脹率與失業(yè)率相互交替的菲利普斯曲線失靈。石油危機(jī)是一種供給沖擊，石油的短缺導(dǎo)致了石油價(jià)格的飆升。而因?yàn)槟茉磧r(jià)格的上升，宏觀經(jīng)濟(jì)陷于低迷狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯。此時(shí)，擴(kuò)大財(cái)政支出只會(huì)加劇通貨膨脹。凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論受到以“盧卡斯批評(píng)”為代表的新古典經(jīng)濟(jì)理論的猛烈抨擊，財(cái)政政策的理論根基受到動(dòng)搖。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)理論上，盧卡斯猛烈批評(píng)凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)理論缺乏微觀基礎(chǔ)，而且缺乏預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)主體影響的考慮，形成新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的“反革命”。以微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新古典宏觀經(jīng)濟(jì)理論誕生并確立了學(xué)術(shù)主流地位。撒切爾夫人和里根總統(tǒng)相繼大力推行私有化、去國(guó)有化，大規(guī)模減稅等政策，美歐經(jīng)濟(jì)重拾增長(zhǎng)。
從20世紀(jì)80年代到2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)的這段時(shí)間，被稱(chēng)為宏觀經(jīng)濟(jì)的大穩(wěn)健時(shí)期，貨幣政策成為主角，財(cái)政政策淪為配角。直至2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，歐美國(guó)家投入大量財(cái)政資金救市，財(cái)政政策重新引起關(guān)注。而果斷推出大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，率先反彈，重拾高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，成為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的貢獻(xiàn)者。后危機(jī)時(shí)期，在學(xué)者重新反思宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的同時(shí)，財(cái)政政策的作用也得以重新審視。
宏觀財(cái)政政策效應(yīng)的研究進(jìn)展
世界主要經(jīng)濟(jì)體大規(guī)模財(cái)政刺激政策的實(shí)施，使得對(duì)財(cái)政政策的研究成為國(guó)際貨幣基金組織等國(guó)際組織關(guān)注的重點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)財(cái)政政策的研究熱度也在迅速上升。
（一）零利率條件下的財(cái)政政策可以發(fā)揮關(guān)鍵作用
較新的經(jīng)濟(jì)研究表明，零利率條件下的財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用更為明顯，財(cái)政乘數(shù)更大。克里斯蒂安、艾肯鮑姆和里貝羅提出，當(dāng)貨幣政策深陷流動(dòng)性陷阱，即名義利率降到零左右的時(shí)候，財(cái)政支出增加不會(huì)促進(jìn)名義利率的提升，但是由于政府開(kāi)支會(huì)提升通脹預(yù)期從而導(dǎo)致實(shí)際利率為負(fù)，負(fù)實(shí)際利率會(huì)引致私人開(kāi)支增加。因此在這種情況下，財(cái)政支出的效應(yīng)會(huì)大大增強(qiáng)。據(jù)他們計(jì)算，在名義利率為零的情況下，財(cái)政乘數(shù)超過(guò)1.2。德龍和薩默斯提出，在衰退發(fā)生時(shí)，短期名義利率為零，出現(xiàn)較高周期性失業(yè)率和過(guò)剩的產(chǎn)能，增加政府支出將不會(huì)被中央銀行提高利率和供給側(cè)瓶頸所抵消，擴(kuò)張性財(cái)政政策可以自我融資提高未來(lái)潛在產(chǎn)出。因此，在名義利率為零的水平上，財(cái)政政策的穩(wěn)定作用是顯著的。
?。ǘ?yīng)對(duì)需求沖擊的財(cái)政投資性支出效應(yīng)更為顯著
首先，區(qū)分供給沖擊和需求沖擊，財(cái)政政策效應(yīng)會(huì)有顯著差異。供給沖擊發(fā)生時(shí)，擴(kuò)張需求的財(cái)政政策不能有效發(fā)揮作用，比如在兩次石油危機(jī)時(shí)期，財(cái)政刺激往往會(huì)導(dǎo)致通脹，甚至出現(xiàn)滯脹。受需求沖擊，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低于潛在增長(zhǎng)率，市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)往往會(huì)產(chǎn)生持續(xù)破壞性。實(shí)施財(cái)政政策更能發(fā)揮作用。
其次，從分類(lèi)財(cái)政政策的效應(yīng)來(lái)看，財(cái)政投資性支出的乘數(shù)效應(yīng)最顯著。有研究表明，財(cái)政投資性支出的乘數(shù)更大，消費(fèi)性支出和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果類(lèi)似，一般轉(zhuǎn)移支付和減稅政策的財(cái)政乘數(shù)較小。
?。ㄈ┎煌?jīng)濟(jì)發(fā)展階段的財(cái)政政策效應(yīng)分化
從各國(guó)的財(cái)政政策實(shí)踐來(lái)看，財(cái)政政策的實(shí)施效果截然不同。外需為主、高速發(fā)展時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體在遭遇外需沖擊的情況下，財(cái)政刺激計(jì)劃往往可以取得良好的效果。美國(guó)經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)五六十年代，財(cái)政政策表現(xiàn)較好。
稅收的自動(dòng)穩(wěn)定器作用更值得期待。政策設(shè)計(jì)中，存在一些反周期的財(cái)政措施，如累進(jìn)制的稅率設(shè)計(jì)、通脹指數(shù)化的財(cái)政支出措施、對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移支付等，這些措施在經(jīng)濟(jì)上升時(shí)期自動(dòng)起到財(cái)政緊縮作用，在經(jīng)濟(jì)下降時(shí)期自動(dòng)發(fā)揮財(cái)政擴(kuò)張作用。這些財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲作用都相對(duì)較小。
中國(guó)財(cái)政政策的實(shí)踐成果
反觀中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的財(cái)政政策實(shí)踐，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，由于精心準(zhǔn)備、時(shí)機(jī)得當(dāng)，順利進(jìn)入相宜政策模式（段炳德，2017）。即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭良好的情形下，財(cái)政相應(yīng)控制支出，擴(kuò)大財(cái)政儲(chǔ)備，稅收政策注重涵養(yǎng)稅源；經(jīng)濟(jì)下行壓力加大情形之下，調(diào)動(dòng)儲(chǔ)備，加大財(cái)政支出，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，防止外生沖擊導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)衰退給經(jīng)濟(jì)內(nèi)在機(jī)理造成更大的傷害。
1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國(guó)實(shí)施大規(guī)模的積極財(cái)政政策，連續(xù)幾年擴(kuò)大赤字，增發(fā)國(guó)債，于2003年左右率先走出危機(jī)泥淖，恢復(fù)危機(jī)前高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這是第一次積極財(cái)政政策，此后，乘加入世貿(mào)組織東風(fēng)，中國(guó)成為世界制造業(yè)的中心。當(dāng)時(shí)積極財(cái)政政策實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域，如大規(guī)模的退牧換草、退耕還林為恢復(fù)生態(tài)屏障作出了重要貢獻(xiàn)，當(dāng)時(shí)修建的一批道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施為后面的經(jīng)濟(jì)騰飛奠定了基礎(chǔ)，隨后汽車(chē)時(shí)代的到來(lái)使得當(dāng)時(shí)看來(lái)略顯超前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)堪堪應(yīng)付需求。十年之后，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，危機(jī)前高速增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)同樣遭受巨大的沖擊，中國(guó)政府又在第一時(shí)間推出新一輪的積極財(cái)政政策，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)深V反彈。為熨平國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)，積極財(cái)政政策又一次發(fā)揮關(guān)鍵作用。
相宜政策的第一個(gè)前提是中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資還有巨大的空間，輔之以為公共設(shè)施融資的健康穩(wěn)定的投融資機(jī)制。相宜政策的第二個(gè)前提是，經(jīng)濟(jì)遭受了嚴(yán)重的外部需求沖擊。理論分析表明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)遭受供給沖擊，財(cái)政政策難以發(fā)揮正面經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，反而更容易產(chǎn)生負(fù)面作用。相宜政策對(duì)出臺(tái)政策的時(shí)機(jī)把握提出了很高的要求。
完善現(xiàn)代財(cái)政政策分析框架
基于宏觀經(jīng)濟(jì)理論求活求變的現(xiàn)狀和國(guó)內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出現(xiàn)的新的重大進(jìn)展，完善現(xiàn)代財(cái)政政策分析框架，已經(jīng)成為迫在眉睫的重要任務(wù)。而完善財(cái)政政策分析框架，須從以下幾個(gè)方面發(fā)力：
第一，準(zhǔn)確判斷當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，中國(guó)政府大力實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，人均GDP與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大的差距，如果沒(méi)有偏離正確的發(fā)展軌道，那么差距收斂的過(guò)程也是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的過(guò)程。中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的空間依然較大。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎(chǔ)科學(xué)、公共文化服務(wù)、社會(huì)保障等方面有較大的空間。
第二，科學(xué)認(rèn)識(shí)財(cái)政政策的本質(zhì)。當(dāng)下，財(cái)政政策依然是宏觀政策工具中的重要組成部分。財(cái)政政策分為支出政策、稅收政策、預(yù)算財(cái)政政策等。應(yīng)根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的不同需求發(fā)揮財(cái)政政策的不同作用。促進(jìn)增長(zhǎng)的政策工具，通過(guò)促進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)人力資本的形成，促進(jìn)固定資本形成（有效投資），加快創(chuàng)新（對(duì)前沿技術(shù)的投資），夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。促進(jìn)增長(zhǎng)的財(cái)政政策有時(shí)需要依賴結(jié)構(gòu)性赤字融資。熨平經(jīng)濟(jì)周期的財(cái)政政策工具在發(fā)生外部沖擊，經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)的情況下，應(yīng)與貨幣政策配合，或擴(kuò)大支出，增發(fā)債券，或?qū)嵤p稅，往往需要周期性的赤字融資。發(fā)揮財(cái)政政策作用要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投融資模式，要堅(jiān)持公共財(cái)政、法治財(cái)政、預(yù)算財(cái)政原則，全力保障民生，全力保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。
第三，健全財(cái)政政策決策機(jī)制，提高財(cái)政政策的科學(xué)性和可預(yù)測(cè)性。美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)對(duì)即將出臺(tái)的財(cái)政政策效應(yīng)進(jìn)行估算，使用多種預(yù)測(cè)工具對(duì)財(cái)政乘數(shù)的大小進(jìn)行評(píng)估。應(yīng)盡快建立類(lèi)似的政策評(píng)估體系，完善財(cái)政政策的評(píng)估系統(tǒng)。為增強(qiáng)財(cái)政政策的有效性、透明度和前瞻性，應(yīng)盡快建立類(lèi)似貨幣政策委員會(huì)的獨(dú)立財(cái)政政策委員會(huì)。（作者： 段炳德，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心研究二處處長(zhǎng)、研究員、博士）
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