關(guān)于《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》二審稿的修改意見(jiàn)
2018-03-30 17:26:35
來(lái)源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng)——西部大開(kāi)發(fā)（記者張永軍）《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》二審稿（以下簡(jiǎn)稱《草案》二審稿），定位于國(guó)家反腐敗立法，總體看來(lái)，體例較為規(guī)范，內(nèi)容較為全面，用語(yǔ)較為精確，該立法通過(guò)后，必將為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，全面奪取反腐敗斗爭(zhēng)的勝利提供有效法律支撐。同時(shí)，《草案》二審稿涉及面廣，其中很多方面屬于全新的領(lǐng)域，各地仍在探索，所以立法時(shí)間緊、任務(wù)重，雖經(jīng)向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)并修改審議，但總則與分則規(guī)定不一致，條文規(guī)定內(nèi)容重復(fù)，立法用語(yǔ)不準(zhǔn)確，權(quán)利保障操作性不強(qiáng)、監(jiān)察責(zé)任不全面等問(wèn)題依然存在，有進(jìn)一步討論和修改的必要。
針對(duì)《草案》二審稿內(nèi)容，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省法院副院長(zhǎng)鞏富文提出以下修改意見(jiàn):
分則規(guī)定的原則性內(nèi)容應(yīng)與總則規(guī)定一致
建議：將《草案》二審稿第1條、第3條、第11條中“公職人員”，修改為“公職人員和有關(guān)人員”。
理由：總則和分則第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”的上述條文中，均明確規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為公職人員。但分則第三章“監(jiān)察范圍和管轄”第15條又規(guī)定監(jiān)察范圍為“公職人員和有關(guān)人員”，監(jiān)察范圍明顯擴(kuò)大，導(dǎo)致總則和分則、分則各章之間規(guī)定不盡一致。
建議：將《草案》二審稿第4條第3款“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”
理由：《草案》二審稿分則第四章“監(jiān)察權(quán)限”中多個(gè)條文均規(guī)定有個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的內(nèi)容，但總則所規(guī)定的協(xié)助主體卻未包括個(gè)人。
監(jiān)察建議對(duì)象范圍應(yīng)予擴(kuò)大
建議：將《草案》二審稿第11條第3項(xiàng)“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”，修改為“向監(jiān)察對(duì)象所在單位或其主管部門或上級(jí)機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議”。
理由：監(jiān)察建議是預(yù)防腐敗以及從源頭上治理腐敗的有效方式。實(shí)踐中，大量職務(wù)違法犯罪案件，尤其是個(gè)別行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)生的塌方式腐敗窩案、串案，已不僅僅反映出涉案人員所在單位存在嚴(yán)重問(wèn)題，更暴露出上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門甚至整個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域存在監(jiān)督不力、管理漏洞、制度缺失等問(wèn)題。
立法語(yǔ)言應(yīng)更加專業(yè)、精確
建議：將《草案》二審稿第22條第一款中“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所”，修改為“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法決定，可以將其留置在特定場(chǎng)所”。
理由：第43條所規(guī)定留置程序中，僅“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，其余均由“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”，并不存在“審批”問(wèn)題。所以，無(wú)論是研究后決定，還是決定后報(bào)批準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象而言，本法中的留置均由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。
監(jiān)察權(quán)限與程序規(guī)定應(yīng)明確、清晰
建議：將《草案》二審稿第四章“監(jiān)察權(quán)限”第24條、第25條中程序性規(guī)定刪除，移至監(jiān)察程序中規(guī)定。
理由：《草案》二審稿第四章和第五章部分內(nèi)容重復(fù)規(guī)定，如第24條第一款中規(guī)定“在搜查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出具搜查證件，并有被搜查人或者其家屬等見(jiàn)證人在場(chǎng)”，第26條中“由參加勘驗(yàn)、檢查的人和見(jiàn)證人簽名或者蓋章”，第41條第1款又規(guī)定“調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)、檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。”
與司法銜接的規(guī)定應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、全面
建議：將《草案》二審稿第31條內(nèi)容修改為“涉嫌職務(wù)犯罪的 被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，或有自動(dòng)投案、真誠(chéng)悔罪悔過(guò)，或積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，或積極退贓、減少損失，或具有立功表現(xiàn)或者有利國(guó)家重大利益等情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議。”
理由：原規(guī)定對(duì)從寬處罰情節(jié)層次表述的不精確；各情節(jié)間程度差異過(guò)大；原有規(guī)定中“案件涉及國(guó)家重大利益”與被調(diào)查人的悔罪認(rèn)罪表現(xiàn)無(wú)關(guān)，也不是從輕、減輕處罰的依據(jù)。
建議：在《草案》二審稿第31條內(nèi)增加一款“監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民檢察院移送案件時(shí)，應(yīng)將案件偵破經(jīng)過(guò)材料、被調(diào)查人到案情況、是否有自首、立功、坦白情節(jié)及相關(guān)材料一并移送。
理由：司法實(shí)踐中，少數(shù)職務(wù)犯罪案件立案查處、檢舉揭發(fā)線索不明，監(jiān)察對(duì)象如何到案、供述不清，導(dǎo)致是否有自首、立功情節(jié)難以判定，其中的重要原因就是個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作配合不夠，往往出具說(shuō)明隨意、模糊，不隨案移送相關(guān)證據(jù)材料，案件審理階段補(bǔ)查不積極，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查對(duì)象從寬量刑情節(jié)的認(rèn)定及考量。
建議：《草案》二審稿第33條第1款“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人的供述與辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)及形成的勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、調(diào)查實(shí)驗(yàn)等筆錄、鑒定意見(jiàn)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。
理由：監(jiān)察中形成的勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、調(diào)查實(shí)驗(yàn)等筆錄和鑒定意見(jiàn)，完全符合刑事訴訟法中規(guī)定的證據(jù)種類要求，可以作為證據(jù)使用，但原規(guī)定中未予涉及。
權(quán)利保障應(yīng)更具操作性
建議：將《草案》二審稿第44條第2款“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽名”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)起止時(shí)間應(yīng)予記載，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽名，訊問(wèn)人在筆錄上簽字”。
理由：如果訊問(wèn)筆錄不記載訊問(wèn)起止時(shí)間，如何判斷訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)是否合理，是否存在疲勞審訊等變相肉刑情形；如果訊問(wèn)筆錄無(wú)訊問(wèn)人簽字，不利于確定實(shí)際訊問(wèn)人，不利于非法證據(jù)排除程序中的核實(shí)調(diào)查工作。
監(jiān)察責(zé)任應(yīng)更加全面
建議：在《草案》二審稿第65條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任規(guī)定中增加一項(xiàng)：“偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)的；”
理由：《草案》二審稿第18條第3款規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)”，其中也包含監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員，故監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定亦應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
針對(duì)《草案》二審稿內(nèi)容，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省法院副院長(zhǎng)鞏富文提出以下修改意見(jiàn):
分則規(guī)定的原則性內(nèi)容應(yīng)與總則規(guī)定一致
建議：將《草案》二審稿第1條、第3條、第11條中“公職人員”，修改為“公職人員和有關(guān)人員”。
理由：總則和分則第二章“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)”的上述條文中，均明確規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為公職人員。但分則第三章“監(jiān)察范圍和管轄”第15條又規(guī)定監(jiān)察范圍為“公職人員和有關(guān)人員”，監(jiān)察范圍明顯擴(kuò)大，導(dǎo)致總則和分則、分則各章之間規(guī)定不盡一致。
建議：將《草案》二審稿第4條第3款“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”
理由：《草案》二審稿分則第四章“監(jiān)察權(quán)限”中多個(gè)條文均規(guī)定有個(gè)人應(yīng)當(dāng)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的內(nèi)容，但總則所規(guī)定的協(xié)助主體卻未包括個(gè)人。
監(jiān)察建議對(duì)象范圍應(yīng)予擴(kuò)大
建議：將《草案》二審稿第11條第3項(xiàng)“向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議”，修改為“向監(jiān)察對(duì)象所在單位或其主管部門或上級(jí)機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議”。
理由：監(jiān)察建議是預(yù)防腐敗以及從源頭上治理腐敗的有效方式。實(shí)踐中，大量職務(wù)違法犯罪案件，尤其是個(gè)別行業(yè)、領(lǐng)域發(fā)生的塌方式腐敗窩案、串案，已不僅僅反映出涉案人員所在單位存在嚴(yán)重問(wèn)題，更暴露出上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門甚至整個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域存在監(jiān)督不力、管理漏洞、制度缺失等問(wèn)題。
立法語(yǔ)言應(yīng)更加專業(yè)、精確
建議：將《草案》二審稿第22條第一款中“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所”，修改為“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法決定，可以將其留置在特定場(chǎng)所”。
理由：第43條所規(guī)定留置程序中，僅“設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，其余均由“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定”，并不存在“審批”問(wèn)題。所以，無(wú)論是研究后決定，還是決定后報(bào)批準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象而言，本法中的留置均由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定。
監(jiān)察權(quán)限與程序規(guī)定應(yīng)明確、清晰
建議：將《草案》二審稿第四章“監(jiān)察權(quán)限”第24條、第25條中程序性規(guī)定刪除，移至監(jiān)察程序中規(guī)定。
理由：《草案》二審稿第四章和第五章部分內(nèi)容重復(fù)規(guī)定，如第24條第一款中規(guī)定“在搜查時(shí)，應(yīng)當(dāng)出具搜查證件，并有被搜查人或者其家屬等見(jiàn)證人在場(chǎng)”，第26條中“由參加勘驗(yàn)、檢查的人和見(jiàn)證人簽名或者蓋章”，第41條第1款又規(guī)定“調(diào)查人員采取訊問(wèn)、詢問(wèn)、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)、檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。”
與司法銜接的規(guī)定應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、全面
建議：將《草案》二審稿第31條內(nèi)容修改為“涉嫌職務(wù)犯罪的 被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，或有自動(dòng)投案、真誠(chéng)悔罪悔過(guò)，或積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，或積極退贓、減少損失，或具有立功表現(xiàn)或者有利國(guó)家重大利益等情形的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時(shí)提出從寬處罰的建議。”
理由：原規(guī)定對(duì)從寬處罰情節(jié)層次表述的不精確；各情節(jié)間程度差異過(guò)大；原有規(guī)定中“案件涉及國(guó)家重大利益”與被調(diào)查人的悔罪認(rèn)罪表現(xiàn)無(wú)關(guān)，也不是從輕、減輕處罰的依據(jù)。
建議：在《草案》二審稿第31條內(nèi)增加一款“監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民檢察院移送案件時(shí)，應(yīng)將案件偵破經(jīng)過(guò)材料、被調(diào)查人到案情況、是否有自首、立功、坦白情節(jié)及相關(guān)材料一并移送。
理由：司法實(shí)踐中，少數(shù)職務(wù)犯罪案件立案查處、檢舉揭發(fā)線索不明，監(jiān)察對(duì)象如何到案、供述不清，導(dǎo)致是否有自首、立功情節(jié)難以判定，其中的重要原因就是個(gè)別監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)作配合不夠，往往出具說(shuō)明隨意、模糊，不隨案移送相關(guān)證據(jù)材料，案件審理階段補(bǔ)查不積極，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查對(duì)象從寬量刑情節(jié)的認(rèn)定及考量。
建議：《草案》二審稿第33條第1款“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人的供述與辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)及形成的勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、調(diào)查實(shí)驗(yàn)等筆錄、鑒定意見(jiàn)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”。
理由：監(jiān)察中形成的勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、調(diào)查實(shí)驗(yàn)等筆錄和鑒定意見(jiàn)，完全符合刑事訴訟法中規(guī)定的證據(jù)種類要求，可以作為證據(jù)使用，但原規(guī)定中未予涉及。
權(quán)利保障應(yīng)更具操作性
建議：將《草案》二審稿第44條第2款“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽名”，修改為“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)起止時(shí)間應(yīng)予記載，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽名，訊問(wèn)人在筆錄上簽字”。
理由：如果訊問(wèn)筆錄不記載訊問(wèn)起止時(shí)間，如何判斷訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)是否合理，是否存在疲勞審訊等變相肉刑情形；如果訊問(wèn)筆錄無(wú)訊問(wèn)人簽字，不利于確定實(shí)際訊問(wèn)人，不利于非法證據(jù)排除程序中的核實(shí)調(diào)查工作。
監(jiān)察責(zé)任應(yīng)更加全面
建議：在《草案》二審稿第65條關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任規(guī)定中增加一項(xiàng)：“偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)的；”
理由：《草案》二審稿第18條第3款規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得偽造證據(jù)、隱匿證據(jù)或者毀滅證據(jù)”，其中也包含監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員，故監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定亦應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。
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