鞏富文:關于《中華人民共和國人民陪審員法（草案）》的修改
2018-03-29 16:00:45
來源：西部決策網
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西部決策網——西部大開發(fā)（記者張永軍）《中華人民共和國人民陪審員法（草案）》（以下簡稱《草案》）提請全國人大常委會審議是我國社會主義民主政治的又一重大活動，是人民群眾依法、有序了解司法、參與司法、監(jiān)督司法的重要途徑和保障，是社會各界期盼已久，眾望所歸的改革成果。
為使《草案》內容（條款）更加具有前瞻性和可操作性，全國政協(xié)委員、陜西省法院副院長鞏富文特提出以下修改建議：
建議將《人民陪審員法》法律稱謂改為《人民陪審法》
主要理由：從法律地位上看，人民陪審制度兼具政治制度和司法制度的雙重屬性。黨的十八屆三中全會、四中全會中都規(guī)定了人民陪審制度作為基本法律制度的地位。四中全會決議要求：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。”因此在完善這一制度建設時，我們應按照中央的統(tǒng)一部署，應當從“人民陪審員制度”向“人民陪審制度”發(fā)展，將其建設成為我國基本的司法制度，最大限度的實現司法民主”。如果僅僅叫《人民陪審員法》，與三中全會、四中全會決定規(guī)定的定位不符。
從名稱和內容上看，《人民陪審員法》容易給人造成歧義，會導致人民群眾誤會是涉及人民陪審員選撥和管理的法律。本法不僅規(guī)定了人民陪審員選撥和管理，更重要的是規(guī)定了人民陪審員參與案件審理的一系列制度，確保能夠解決目前人民陪審員制度存在的“陪而不審、審而不議”的問題，以期實現陪審制度的目的。
從法律沖突的角度看，《人民陪審法》的稱謂是完善和統(tǒng)一法律體系的需要。目前本法的部分規(guī)定與三大訴訟法存在沖突（后文論及），如果《人民陪審員法》作為一般法律，則其與作為基本法律的三大訴訟法之間的沖突無法獲得解決，只有將人民陪審制度作為基本法律制度進行規(guī)范，才能夠有效的解決這一問題。
建議實行司法行政機關選任、各級人大任命、人民法院使用的陪審員選任及管理制度
為減少陪審員對法院、法官的依附感和屈尊心理，保障陪審員獨立參審，更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用，提升司法公信力，應當從陪審制度的設置上科學、合理地考慮陪審員的定位。改變以往陪審員由法院管、法院用、法院負責考核、獎懲、培訓及補助發(fā)放等各項工作的實際狀況。選任工作交由司法行政機關主導，按照法院的實際需求，負責完成初選工作。再由法院、司法行政部門共同對陪審員候選人進行審核，確定陪審員候選人。由法院院長提請當地人大常委會審核任命。陪審員日?？己?、獎懲、培訓等相關工作交由司法行政機關負責。法院與司法行政機關應建立較為完善的業(yè)務體系，實行按照法院日常審理案件所需陪審員數量實行隨機抽選的供給制，使人民陪審員真正成為社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大群眾權益的代理人，成為人民的陪審員而非法院的人民陪審員。
增設【陪審免責】條款
由法官、人民陪審員共同組成合議庭審理的案件，在法官或陪審員沒有故意或重大過失的情形下，出現錯案的不予追究法官和陪審員的責任，法律另有規(guī)定的除外。該條款設置于第二條第三款后。
隨著法官員額制改革的推進和案件質量終身負責制度的配套實施，法官對案件出現錯判的后果壓力增大。人民陪審員與法官組成合議庭審理案件中，對于錯案如何追究和責任如何劃分，這是陪審制能否順利推行中的首要問題。明確人民陪審員除對“故意或者重大過失”的行為外，其在審判中活動應予免責，既堅持對失職錯誤行為追責的原則，同時明確建立“履職保障”制度。同時，應規(guī)定適用七人合議庭審理的案件，法官在認定事實上除“故意或重大過失”的行為外，也應予免責。既可以消除法官使用人民陪審員審理案件的擔憂，也可以鼓勵法官在重大案件上適用大合議庭陪審機制，充分發(fā)揮陪審制度的價值和功能。
增設【管理機構】條款
為便于依法開展人民陪審員工作，設立人民陪審員專門機構和民間組織。該條款設置于第三條第三款。
人民陪審員制度立法后，將對我國現有訴訟制度、案件審判和社會生活等方面產生巨大影響。在陪審制度推進中，需要更加規(guī)范、專業(yè)、高效地運行，減少矛盾和問題的出現，實現依法陪審，這就要求必須設立常設機構來依法推行、實施和監(jiān)督。同時，為進一步加大陪審員的社會認知度和影響力，擴大陪審制的宣傳及強化陪審員的培訓、交流，為更好地了解陪審制運行中出現的情況，完善陪審法提供基礎性參考數據，應設立相應的民間組織即“人民陪審員協(xié)會”。
增設【合議庭參審機制】
合議庭審理案件，審判長應當在庭審前組織人民陪審員閱卷，并召開庭前會議，明確案件爭議焦點問題，提供案件問題清單并進行合理分工。
庭審中，審判長應當組織安排人民陪審員發(fā)問，讓其充分了解案情。
七人以上合議庭審理案件時，審判長應為人民陪審員安排“獨立評議環(huán)節(jié)”。
上述條款，應當置于《草案》第十九條之后。通過設立可行的制度條款，有利于嚴格人民陪審員參審程序，提升陪審員參審的實效性。
“獨立評議”是陜西省法院在人民陪審員制度改革試點中通過不斷探索，總結中的有益經驗。在七人以上大合議庭審理案件合議中，能夠充分發(fā)揮人民陪審員具有的豐富社會經驗、了解鄉(xiāng)村民俗和普通價值觀的優(yōu)勢；能夠通過相互交流形成對案件事實的明確認知，發(fā)揮陪審員的實質性作用。
修改第十三條【合議庭組成】為：人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔任審判長，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員組成七人以上合議庭。
原條文所作規(guī)定使合議庭組成模式過于單一，限制了陪審制大合議的發(fā)展趨勢。
為使《草案》內容（條款）更加具有前瞻性和可操作性，全國政協(xié)委員、陜西省法院副院長鞏富文特提出以下修改建議：
建議將《人民陪審員法》法律稱謂改為《人民陪審法》
主要理由：從法律地位上看，人民陪審制度兼具政治制度和司法制度的雙重屬性。黨的十八屆三中全會、四中全會中都規(guī)定了人民陪審制度作為基本法律制度的地位。四中全會決議要求：“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。”因此在完善這一制度建設時，我們應按照中央的統(tǒng)一部署，應當從“人民陪審員制度”向“人民陪審制度”發(fā)展，將其建設成為我國基本的司法制度，最大限度的實現司法民主”。如果僅僅叫《人民陪審員法》，與三中全會、四中全會決定規(guī)定的定位不符。
從名稱和內容上看，《人民陪審員法》容易給人造成歧義，會導致人民群眾誤會是涉及人民陪審員選撥和管理的法律。本法不僅規(guī)定了人民陪審員選撥和管理，更重要的是規(guī)定了人民陪審員參與案件審理的一系列制度，確保能夠解決目前人民陪審員制度存在的“陪而不審、審而不議”的問題，以期實現陪審制度的目的。
從法律沖突的角度看，《人民陪審法》的稱謂是完善和統(tǒng)一法律體系的需要。目前本法的部分規(guī)定與三大訴訟法存在沖突（后文論及），如果《人民陪審員法》作為一般法律，則其與作為基本法律的三大訴訟法之間的沖突無法獲得解決，只有將人民陪審制度作為基本法律制度進行規(guī)范，才能夠有效的解決這一問題。
建議實行司法行政機關選任、各級人大任命、人民法院使用的陪審員選任及管理制度
為減少陪審員對法院、法官的依附感和屈尊心理，保障陪審員獨立參審，更好地發(fā)揮其監(jiān)督作用，提升司法公信力，應當從陪審制度的設置上科學、合理地考慮陪審員的定位。改變以往陪審員由法院管、法院用、法院負責考核、獎懲、培訓及補助發(fā)放等各項工作的實際狀況。選任工作交由司法行政機關主導，按照法院的實際需求，負責完成初選工作。再由法院、司法行政部門共同對陪審員候選人進行審核，確定陪審員候選人。由法院院長提請當地人大常委會審核任命。陪審員日?？己?、獎懲、培訓等相關工作交由司法行政機關負責。法院與司法行政機關應建立較為完善的業(yè)務體系，實行按照法院日常審理案件所需陪審員數量實行隨機抽選的供給制，使人民陪審員真正成為社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大群眾權益的代理人，成為人民的陪審員而非法院的人民陪審員。
增設【陪審免責】條款
由法官、人民陪審員共同組成合議庭審理的案件，在法官或陪審員沒有故意或重大過失的情形下，出現錯案的不予追究法官和陪審員的責任，法律另有規(guī)定的除外。該條款設置于第二條第三款后。
隨著法官員額制改革的推進和案件質量終身負責制度的配套實施，法官對案件出現錯判的后果壓力增大。人民陪審員與法官組成合議庭審理案件中，對于錯案如何追究和責任如何劃分，這是陪審制能否順利推行中的首要問題。明確人民陪審員除對“故意或者重大過失”的行為外，其在審判中活動應予免責，既堅持對失職錯誤行為追責的原則，同時明確建立“履職保障”制度。同時，應規(guī)定適用七人合議庭審理的案件，法官在認定事實上除“故意或重大過失”的行為外，也應予免責。既可以消除法官使用人民陪審員審理案件的擔憂，也可以鼓勵法官在重大案件上適用大合議庭陪審機制，充分發(fā)揮陪審制度的價值和功能。
增設【管理機構】條款
為便于依法開展人民陪審員工作，設立人民陪審員專門機構和民間組織。該條款設置于第三條第三款。
人民陪審員制度立法后，將對我國現有訴訟制度、案件審判和社會生活等方面產生巨大影響。在陪審制度推進中，需要更加規(guī)范、專業(yè)、高效地運行，減少矛盾和問題的出現，實現依法陪審，這就要求必須設立常設機構來依法推行、實施和監(jiān)督。同時，為進一步加大陪審員的社會認知度和影響力，擴大陪審制的宣傳及強化陪審員的培訓、交流，為更好地了解陪審制運行中出現的情況，完善陪審法提供基礎性參考數據，應設立相應的民間組織即“人民陪審員協(xié)會”。
增設【合議庭參審機制】
合議庭審理案件，審判長應當在庭審前組織人民陪審員閱卷，并召開庭前會議，明確案件爭議焦點問題，提供案件問題清單并進行合理分工。
庭審中，審判長應當組織安排人民陪審員發(fā)問，讓其充分了解案情。
七人以上合議庭審理案件時，審判長應為人民陪審員安排“獨立評議環(huán)節(jié)”。
上述條款，應當置于《草案》第十九條之后。通過設立可行的制度條款，有利于嚴格人民陪審員參審程序，提升陪審員參審的實效性。
“獨立評議”是陜西省法院在人民陪審員制度改革試點中通過不斷探索，總結中的有益經驗。在七人以上大合議庭審理案件合議中，能夠充分發(fā)揮人民陪審員具有的豐富社會經驗、了解鄉(xiāng)村民俗和普通價值觀的優(yōu)勢；能夠通過相互交流形成對案件事實的明確認知，發(fā)揮陪審員的實質性作用。
修改第十三條【合議庭組成】為：人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔任審判長，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員組成七人以上合議庭。
原條文所作規(guī)定使合議庭組成模式過于單一，限制了陪審制大合議的發(fā)展趨勢。
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