民辦教育辟出分類管理新路徑
2018-01-03 11:31:14
來(lái)源：中國(guó)教育報(bào)
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■歲末年初話教育·述評(píng)
將2017年定義為我國(guó)民辦教育分類管理時(shí)代的元年，似乎并不為過。因?yàn)?，隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在2017年9月1日正式實(shí)施，社會(huì)公眾和民辦教育舉辦者討論已久的“分類管理”，正式以法律形式將民辦教育帶進(jìn)了一個(gè)新時(shí)代。
“對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間，明確了民辦教育的發(fā)展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實(shí)差別化的扶持政策，促進(jìn)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展。”第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議閉幕后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部副部長(zhǎng)朱之文如是說(shuō)。我國(guó)民辦教育事業(yè)已掀起了自其誕生以來(lái)又一場(chǎng)偉大改革實(shí)踐的浪潮。
?。ㄒ唬?br />
隨著新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，面對(duì)加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的新使命，分類管理無(wú)疑賦予了新時(shí)代民辦教育改革發(fā)展新的價(jià)值取向，不失為體現(xiàn)高度教育自信的體制變革。
“法律的修訂，把過去不清晰的問題清晰化了，沒突破的突破了，為整個(gè)民辦教育發(fā)展厘清了方向，提供了法律支持。”長(zhǎng)期關(guān)注民辦教育立法進(jìn)程的中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、西安外事學(xué)院董事長(zhǎng)黃藤對(duì)分類管理之于民辦教育的價(jià)值有著清晰的判斷。
而北京民辦教育協(xié)會(huì)基礎(chǔ)教育分會(huì)會(huì)長(zhǎng)張福歧則將此次修法看作民辦教育發(fā)展新階段的一個(gè)難得的機(jī)遇。
《民辦教育促進(jìn)法》的修訂過程本，似乎更像是改革開放近40年來(lái)民辦教育發(fā)展進(jìn)程的一種折射。改革開放初期，民辦教育的萌發(fā)期面臨著財(cái)政投入嚴(yán)重不足、教育資源嚴(yán)重短缺的教育格局。以供給為導(dǎo)向的民辦教育從誕生的那一天起，就承擔(dān)了打破政府辦教育一統(tǒng)天下、為公辦教育提供重要補(bǔ)充的歷史使命。在擴(kuò)大教育規(guī)模、增加教育供給、滿足教育需求的同時(shí)，不期然地生發(fā)出擴(kuò)寬教育投資渠道、拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)寬教育改革創(chuàng)新視野的全新價(jià)值。
但民辦教育似乎一直未找到一條改革發(fā)展的法治化路徑。中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)2015年發(fā)布的《中國(guó)民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀分析報(bào)告》便敏銳地發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過了多年發(fā)展，我國(guó)民辦教育仍面臨積淀不深厚、發(fā)展模式不成熟等問題，面臨著大浪淘沙的市場(chǎng)沖擊。
正如中國(guó)教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所所長(zhǎng)吳霓所說(shuō)，從頂層設(shè)計(jì)的角度整體推進(jìn)民辦教育改革的全面深化，建立健全民辦教育法律制度體系，更加有利于凝聚民辦教育改革創(chuàng)新發(fā)展的共識(shí)與合力，有利于集中破除制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙和改善薄弱環(huán)節(jié)，建立完善的民辦教育法律制度體系。
（二）
伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)起來(lái)的民辦教育，也在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中經(jīng)歷著受體制制約而衍生的發(fā)展困局，作為中央確定的重大改革方向，實(shí)行民辦教育分類管理無(wú)疑給民辦教育發(fā)展空間的拓展帶來(lái)了曙光。
“對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間。”朱之文就民辦教育促進(jìn)法修訂相關(guān)問題回答記者提問時(shí)說(shuō)。
新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》面對(duì)的無(wú)疑是一個(gè)與2002年頒布《民辦教育促進(jìn)法》時(shí)截然不同的民辦教育發(fā)展格局。截至2016年，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.1萬(wàn)所，招生1640.28萬(wàn)人；各類民辦教育在校生達(dá)4825.47萬(wàn)人。
早在2012年全國(guó)兩會(huì)期間，恰逢《民辦教育促進(jìn)法》頒布10周年，來(lái)自福建、吉林等地的全國(guó)人大代表，對(duì)民辦教育發(fā)展表達(dá)的困惑便不約而同地集中于營(yíng)利性和非營(yíng)利性的區(qū)分上。在現(xiàn)實(shí)需求和外部環(huán)境共同作用下，民辦教育促進(jìn)法的修法過程顯然帶有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義色彩，它的“落地”也如期引發(fā)了人們對(duì)“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”兩大類別的關(guān)注。
來(lái)自民辦教育內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面對(duì)發(fā)展民辦教育的價(jià)值認(rèn)識(shí)偏差，左右著整個(gè)行業(yè)的發(fā)展走向。最為典型的例證是，分類管理前，在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”模棱兩可的民辦學(xué)校屬性以及民辦學(xué)校教師的“二元制”，直接導(dǎo)致面對(duì)廣闊的多元化教育需求，民辦教育始終被動(dòng)陷入社會(huì)認(rèn)可度不高、品牌形象模糊、融資渠道狹窄的窘境。
“實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理是中央確定的重大改革方向，是深化教育領(lǐng)域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展辦學(xué)格局的重要舉措。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)明確表示，分類管理有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸、落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)扶持政策、拓展民辦教育發(fā)展空間，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育辦出特色、辦出水平。
現(xiàn)實(shí)中，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)民辦教育的高度重視是這項(xiàng)改革的強(qiáng)力推動(dòng)力。2017年1月，由教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和由教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》正式對(duì)外發(fā)布，標(biāo)志著此前教育規(guī)劃綱要提出的民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理改革開始進(jìn)入實(shí)施階段。此后不久，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，提出對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理以及差別化扶持，在財(cái)政、稅費(fèi)、用地、收費(fèi)等方面對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予更大扶持。
作為社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育發(fā)展至今，已經(jīng)成為推動(dòng)教育事業(yè)改革發(fā)展的重要力量。吳霓認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校的分類管理，明確對(duì)民辦教育實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性學(xué)校分類管理，破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決，是當(dāng)前民辦教育法律法規(guī)和政策體系變革完善的核心靶向。
（三）
當(dāng)民辦教育真正進(jìn)入分類管理時(shí)代，更多民辦學(xué)校舉辦者看到了新時(shí)代的新機(jī)遇，更加主動(dòng)地將分類管理作為激發(fā)創(chuàng)新活力的內(nèi)在選擇。
新法修訂后，只辦過高校的黃藤就曾公開表態(tài)，實(shí)施分類管理后明確義務(wù)教育階段禁止舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，如果有同行有意愿，他愿意出資收購(gòu)兩到三所義務(wù)教育階段學(xué)校，舉辦義務(wù)教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校。
黃藤的想法絕非一時(shí)興起。早在幾年前，西安外事學(xué)院就被黃藤明確為一所非營(yíng)利性的民辦高校。為了真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校的公益化、社會(huì)化，黃藤讓原本在學(xué)校任職的家族其他人員全部退出，改為外聘專業(yè)人士進(jìn)行管理。分類管理后，他謀劃著進(jìn)軍義務(wù)教育階段，以期將自己的全人教育理念付諸實(shí)踐。
雖然面臨重重發(fā)展難題，但不可否認(rèn)，改革開放以來(lái)，我國(guó)民辦教育在數(shù)量規(guī)模、所占比重、結(jié)構(gòu)層次和質(zhì)量特色等方面均取得了不容小覷的成就，既以民辦教育體制機(jī)制的活力奠定了自身的發(fā)展基礎(chǔ)，又有效增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批合格人才，為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)了創(chuàng)新力量。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，開啟分類管理新時(shí)代，既是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也是民辦教育發(fā)展到一定階段由內(nèi)而生的抉擇。
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《若干意見》集中體現(xiàn)了中央關(guān)于民辦教育形勢(shì)的新判斷、發(fā)展新定位、制度新安排，《若干意見》起草時(shí)，著眼于我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)了將深化改革與維護(hù)穩(wěn)定相統(tǒng)籌、堅(jiān)持鼓勵(lì)扶持與分類施策相協(xié)調(diào)、將優(yōu)化服務(wù)與加強(qiáng)監(jiān)管相統(tǒng)一、將頂層設(shè)計(jì)與操作實(shí)施相結(jié)合，對(duì)提高民辦教育質(zhì)量、促進(jìn)民辦教育長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)。(記者 柴葳)
將2017年定義為我國(guó)民辦教育分類管理時(shí)代的元年，似乎并不為過。因?yàn)?，隨著新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》在2017年9月1日正式實(shí)施，社會(huì)公眾和民辦教育舉辦者討論已久的“分類管理”，正式以法律形式將民辦教育帶進(jìn)了一個(gè)新時(shí)代。
“對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間，明確了民辦教育的發(fā)展形式，也有利于政府加大扶持力度，落實(shí)差別化的扶持政策，促進(jìn)非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類民辦學(xué)校各安其位、健康發(fā)展。”第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議閉幕后舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部副部長(zhǎng)朱之文如是說(shuō)。我國(guó)民辦教育事業(yè)已掀起了自其誕生以來(lái)又一場(chǎng)偉大改革實(shí)踐的浪潮。
?。ㄒ唬?br />
隨著新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，面對(duì)加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的新使命，分類管理無(wú)疑賦予了新時(shí)代民辦教育改革發(fā)展新的價(jià)值取向，不失為體現(xiàn)高度教育自信的體制變革。
“法律的修訂，把過去不清晰的問題清晰化了，沒突破的突破了，為整個(gè)民辦教育發(fā)展厘清了方向，提供了法律支持。”長(zhǎng)期關(guān)注民辦教育立法進(jìn)程的中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、西安外事學(xué)院董事長(zhǎng)黃藤對(duì)分類管理之于民辦教育的價(jià)值有著清晰的判斷。
而北京民辦教育協(xié)會(huì)基礎(chǔ)教育分會(huì)會(huì)長(zhǎng)張福歧則將此次修法看作民辦教育發(fā)展新階段的一個(gè)難得的機(jī)遇。
《民辦教育促進(jìn)法》的修訂過程本，似乎更像是改革開放近40年來(lái)民辦教育發(fā)展進(jìn)程的一種折射。改革開放初期，民辦教育的萌發(fā)期面臨著財(cái)政投入嚴(yán)重不足、教育資源嚴(yán)重短缺的教育格局。以供給為導(dǎo)向的民辦教育從誕生的那一天起，就承擔(dān)了打破政府辦教育一統(tǒng)天下、為公辦教育提供重要補(bǔ)充的歷史使命。在擴(kuò)大教育規(guī)模、增加教育供給、滿足教育需求的同時(shí)，不期然地生發(fā)出擴(kuò)寬教育投資渠道、拉動(dòng)內(nèi)需、擴(kuò)寬教育改革創(chuàng)新視野的全新價(jià)值。
但民辦教育似乎一直未找到一條改革發(fā)展的法治化路徑。中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)2015年發(fā)布的《中國(guó)民辦教育發(fā)展現(xiàn)狀分析報(bào)告》便敏銳地發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)過了多年發(fā)展，我國(guó)民辦教育仍面臨積淀不深厚、發(fā)展模式不成熟等問題，面臨著大浪淘沙的市場(chǎng)沖擊。
正如中國(guó)教育科學(xué)研究院教育發(fā)展與改革研究所所長(zhǎng)吳霓所說(shuō)，從頂層設(shè)計(jì)的角度整體推進(jìn)民辦教育改革的全面深化，建立健全民辦教育法律制度體系，更加有利于凝聚民辦教育改革創(chuàng)新發(fā)展的共識(shí)與合力，有利于集中破除制約民辦教育發(fā)展的制度性障礙和改善薄弱環(huán)節(jié)，建立完善的民辦教育法律制度體系。
（二）
伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)起來(lái)的民辦教育，也在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中經(jīng)歷著受體制制約而衍生的發(fā)展困局，作為中央確定的重大改革方向，實(shí)行民辦教育分類管理無(wú)疑給民辦教育發(fā)展空間的拓展帶來(lái)了曙光。
“對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，擴(kuò)展了民辦教育發(fā)展的空間。”朱之文就民辦教育促進(jìn)法修訂相關(guān)問題回答記者提問時(shí)說(shuō)。
新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》面對(duì)的無(wú)疑是一個(gè)與2002年頒布《民辦教育促進(jìn)法》時(shí)截然不同的民辦教育發(fā)展格局。截至2016年，全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校17.1萬(wàn)所，招生1640.28萬(wàn)人；各類民辦教育在校生達(dá)4825.47萬(wàn)人。
早在2012年全國(guó)兩會(huì)期間，恰逢《民辦教育促進(jìn)法》頒布10周年，來(lái)自福建、吉林等地的全國(guó)人大代表，對(duì)民辦教育發(fā)展表達(dá)的困惑便不約而同地集中于營(yíng)利性和非營(yíng)利性的區(qū)分上。在現(xiàn)實(shí)需求和外部環(huán)境共同作用下，民辦教育促進(jìn)法的修法過程顯然帶有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)主義色彩，它的“落地”也如期引發(fā)了人們對(duì)“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”兩大類別的關(guān)注。
來(lái)自民辦教育內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面對(duì)發(fā)展民辦教育的價(jià)值認(rèn)識(shí)偏差，左右著整個(gè)行業(yè)的發(fā)展走向。最為典型的例證是，分類管理前，在民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”模棱兩可的民辦學(xué)校屬性以及民辦學(xué)校教師的“二元制”，直接導(dǎo)致面對(duì)廣闊的多元化教育需求，民辦教育始終被動(dòng)陷入社會(huì)認(rèn)可度不高、品牌形象模糊、融資渠道狹窄的窘境。
“實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理是中央確定的重大改革方向，是深化教育領(lǐng)域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展辦學(xué)格局的重要舉措。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答記者提問時(shí)明確表示，分類管理有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸、落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)扶持政策、拓展民辦教育發(fā)展空間，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育辦出特色、辦出水平。
現(xiàn)實(shí)中，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)民辦教育的高度重視是這項(xiàng)改革的強(qiáng)力推動(dòng)力。2017年1月，由教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)的《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和由教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)的《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》正式對(duì)外發(fā)布，標(biāo)志著此前教育規(guī)劃綱要提出的民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理改革開始進(jìn)入實(shí)施階段。此后不久，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，提出對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性分類管理以及差別化扶持，在財(cái)政、稅費(fèi)、用地、收費(fèi)等方面對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予更大扶持。
作為社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育發(fā)展至今，已經(jīng)成為推動(dòng)教育事業(yè)改革發(fā)展的重要力量。吳霓認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)民辦學(xué)校的分類管理，明確對(duì)民辦教育實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性學(xué)校分類管理，破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決，是當(dāng)前民辦教育法律法規(guī)和政策體系變革完善的核心靶向。
（三）
當(dāng)民辦教育真正進(jìn)入分類管理時(shí)代，更多民辦學(xué)校舉辦者看到了新時(shí)代的新機(jī)遇，更加主動(dòng)地將分類管理作為激發(fā)創(chuàng)新活力的內(nèi)在選擇。
新法修訂后，只辦過高校的黃藤就曾公開表態(tài)，實(shí)施分類管理后明確義務(wù)教育階段禁止舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，如果有同行有意愿，他愿意出資收購(gòu)兩到三所義務(wù)教育階段學(xué)校，舉辦義務(wù)教育階段的非營(yíng)利性民辦學(xué)校。
黃藤的想法絕非一時(shí)興起。早在幾年前，西安外事學(xué)院就被黃藤明確為一所非營(yíng)利性的民辦高校。為了真正實(shí)現(xiàn)學(xué)校的公益化、社會(huì)化，黃藤讓原本在學(xué)校任職的家族其他人員全部退出，改為外聘專業(yè)人士進(jìn)行管理。分類管理后，他謀劃著進(jìn)軍義務(wù)教育階段，以期將自己的全人教育理念付諸實(shí)踐。
雖然面臨重重發(fā)展難題，但不可否認(rèn)，改革開放以來(lái)，我國(guó)民辦教育在數(shù)量規(guī)模、所占比重、結(jié)構(gòu)層次和質(zhì)量特色等方面均取得了不容小覷的成就，既以民辦教育體制機(jī)制的活力奠定了自身的發(fā)展基礎(chǔ)，又有效增加了教育服務(wù)供給，培養(yǎng)了大批合格人才，為創(chuàng)新教育體制機(jī)制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)了創(chuàng)新力量。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，開啟分類管理新時(shí)代，既是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也是民辦教育發(fā)展到一定階段由內(nèi)而生的抉擇。
教育部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，《若干意見》集中體現(xiàn)了中央關(guān)于民辦教育形勢(shì)的新判斷、發(fā)展新定位、制度新安排，《若干意見》起草時(shí)，著眼于我國(guó)民辦教育發(fā)展的歷史階段和現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)了將深化改革與維護(hù)穩(wěn)定相統(tǒng)籌、堅(jiān)持鼓勵(lì)扶持與分類施策相協(xié)調(diào)、將優(yōu)化服務(wù)與加強(qiáng)監(jiān)管相統(tǒng)一、將頂層設(shè)計(jì)與操作實(shí)施相結(jié)合，對(duì)提高民辦教育質(zhì)量、促進(jìn)民辦教育長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)。(記者 柴葳)
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