智庫報告｜績效預算改革：回顧與前瞻
2017-11-03 11:23:47
來源：《中國發(fā)展觀察》
分享到
我國績效預算改革實踐與初步成效
在計劃經濟時期，政府計劃是推動我國經濟社會發(fā)展的核心機制，財政只是保障計劃得到貫徹落實的“小出納”。改革開放以來，伴隨著經濟體制的變遷，財政運行機制也在不斷演進。上世紀80年代，“放權讓利”、“分灶吃飯”在調動地方和企業(yè)積極性的同時，也突破了既有的、高度統(tǒng)一的財政管理體制，為名目繁多的收費、財政性資金的“體外循環(huán)”以及持續(xù)的財政赤字埋下了伏筆。上世紀90年代，隨著社會主義市場經濟體制改革目標的確立，我國經濟體制改革步入了以“制度創(chuàng)新”為主要特征的新階段：在財政收入端，主要的改革舉措有1994年的工商稅制改革與分稅制改革，2002年的所得稅收入分享改革與建立政府間轉移支付制度；在財政支出端，主要的改革舉措則是公共財政“三項改革”，即部門預算、國庫集中支付和政府采購改革。就這樣，到本世紀初我國搭建起了公共財政的基本框架。此后，深化財政改革的方向自然轉向了完善預算管理和提高財政資金使用效益。我國的“績效預算改革”熱潮就是在上述背景下出現(xiàn)的。
2003年10月，中共十六屆三中全會就完善社會主義市場經濟體制問題做出部署。會議提出，要“建立預算績效評價體系”。
2005年，財政部發(fā)布《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》。2009年，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《關于進一步推進中央部門預算項目支出績效評價試點工作的通知》。與此同時，各地也積極開展了關于績效預算改革的試點工作，探索績效預算發(fā)展的可能路徑，甚至產生了“焦作模式”（河南?。ⅰ伴h行模式”（上海市）和“南海模式”（廣東?。?br/>
2011年4月，國務院召開第一次政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，決定在北京、吉林、福建、廣西、杭州、深圳等地開展地方政府績效管理試點；國土資源部、農業(yè)部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點；國家發(fā)改委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點；財政部進行財政預算資金績效管理試點，以為全面推行政府績效管理積累經驗。此后，績效預算改革（以績效管理的方式）的步伐明顯加快：
2011年4月，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》，就績效評價的對象和內容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織和工作程序、績效評價報告的撰寫、績效評價的結果應用等做出明確規(guī)定。財政部同時還發(fā)布一系列附屬文件，包括《財政支出績效目標申報表》《財政支出績效評價指標框架（參考）》《財政支出績效評價報告（參考提綱）》《財政支出績效評價指標體系（參考樣表）》《財政支出績效評價指標評分表（參考樣表）》、《財政支出績效評價工作流程圖》等，為各地區(qū)、各部門評價財政支出績效提供了基本的行為規(guī)范。
同年7月，財政部發(fā)布《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確了建立“覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”的工作目標。該《指導意見》還提出，要逐步建立起“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、預算結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理新機制。在此基礎上，財政部發(fā)布了《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，明確了今后一段時間的工作重點。和預算績效管理工作規(guī)劃一道，財政部還發(fā)布了兩份配套文件：《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》，從而為縣級財政績效評價和部門支出績效評價提供了基本行為規(guī)范。2013年4月，財政部又下發(fā)了《關于印發(fā)<預算績效評價共性指標體系框架>的通知》，發(fā)布了《項目支出績效評價共性指標體系框架》《部門整體支出績效評價共性指標體系框架》和《財政預算績效評價共性指標體系框架》，指導和引領各地區(qū)、各部門構建相對完善的績效評價指標體系。
2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《中華人民共和國預算法（修正案）》。新《預算法》從多個方面對預算績效提出要求，把預算績效管理上升到了法律層面。
在貫徹中央要求的過程中，各地區(qū)還結合自身實際發(fā)布了一系列實施細則。地區(qū)性規(guī)章制度的發(fā)布實施，為預算績效管理走向深入夯實了基礎。
經過十多年來的醞釀和探索，特別是2011年以來有關部門的大力推動，我國預算績效管理工作取得顯著進展。主要表現(xiàn)在：
1.建立起了全過程預算績效管理的新機制。全國預算績效管理工作會議以來，有關部門積極完善相關法律法規(guī)、健全評價指標體系、加強績效管理信息系統(tǒng)和專家?guī)?、中介組織庫等基礎設施建設，以重大民生支出項目為重點，不斷擴大試點范圍，創(chuàng)新評價模式，拓寬結果運用，強化績效約束，初步建立起了“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理新機制。
在中央預算層面上，到2016年我國已實現(xiàn)了中央部門項目支出績效目標管理全覆蓋，中央一級、二級項目全部編報績效目標，并對中央本級2024個一級項目和中央對地方的93個專項轉移支付項目績效目標和指標進行了逐一審核。根據(jù)財政部的要求，中央各部門在2016年預算執(zhí)行完成后，需要對所有項目支出進行績效自評，并按照一定比例選取部分項目績效自評結果報財政部審核。
在地方預算層面上，一些起步較早的省份形成了具有自身特色的預算績效管理模式，而絕大部分省份（直轄市、自治區(qū)）則認真貫徹財政部有關規(guī)定，按照中央的統(tǒng)一要求建立起了預算績效管理模式。在（地級）市本級層面上，各地已基本實現(xiàn)了績效目標管理對特定規(guī)模以上（如五十萬元以上）項目支出的全覆蓋。
2.績效意識顯著增強，預算管理規(guī)范化、科學化水平明顯提高。經過多年的努力，人們對于“花錢必問效，無效必問責”已經耳熟能詳。并且，隨著制度的不斷完善，上述理念也正逐漸落實為行動。具體如：在預算編制環(huán)節(jié)隨項目報送績效指標，廣泛推行項目支出績效自評，財政部門對部分項目績效情況進行抽查，績效評價結果上報主要領導，把項目績效評價結果作為單位績效考評的有機組成部分以及公開披露績效評價結果等。
績效管理還帶來了資金分配方式的改變。以前，預算資金管理相對粗放，各支出部門和財政部門往往圍繞預算分配展開激烈的討價還價。最終的分配結果往往充滿主觀隨意性，預算撥款很難與實際需求相吻合?，F(xiàn)在把項目績效作為申請資金的重要依據(jù)，對各支出部門來說，申請到項目資金固然重要，但更重要的是把財政資金按預定方式花出去并取得預期的政策效果，這就推動著各部門把工作重心從盡可能多地爭取資金支持轉向更高質量地做好工作，推動著財政資金分配從“人為分錢”轉向“靠制度分錢”。
3.保證了支出重點，推動了政府職能轉變。長期以來，民生項目存在著“口頭上重視，但資金撥付不到位”的現(xiàn)象，重點項目則因為主要領導重視而經常出現(xiàn)監(jiān)督弱化、資金浪費嚴重的現(xiàn)象。把重點項目支出和民生支出作為績效管理的重點，就抓住了問題的關鍵，對于引導各地區(qū)、各部門優(yōu)化資金配置，切實加強預算管理，提高財政資金使用效益發(fā)揮了重要作用。
4.提高了決策的科學化和民主化水平。實施預算績效管理是龐大的系統(tǒng)工程。無論是相關制度設計、績效目標確定、還是項目績效評審，都離不開相關研究機構、專業(yè)人士、媒體乃至社會公眾的參與。特別是研究機構（專家）、專業(yè)中介機構的參與，為預算績效管理提供了強大的智力支持。這一過程同時也是公共決策逐步開放，走向民主、科學的過程，是有序提高公眾對社會事務參與度的過程。
當前仍存在的問題
毋庸諱言，在推行預算績效管理過程中也暴露出來一些問題。具體如：改革動能衰退，前進動力不足；績效管理的潛力發(fā)揮尚不充分等。這些問題如果得不到解決，將會直接影響到我國績效預算改革向縱深發(fā)展。
1.預算績效管理“上熱下冷”，基層政府積極性不足。預算績效管理經歷了中央倡導和地方探索相結合，然后推行統(tǒng)一模式的發(fā)展過程。當前的預算績效管理無疑是由中央政府倡導和推動的。由于種種原因，預算績效管理出現(xiàn)了“上熱下冷”的現(xiàn)象：政府層級越高，對預算績效管理的態(tài)度越積極，改革動作越大；而越接近基層政府，改革動力越小，改變也越小?？偟目?，在中央和省級層面上，績效評價已經比較普遍地開展起來了。但在（地級）市級以下，多數(shù)地區(qū)還只是處于試點階段?！熬腿珖鴣砜?，經評價的項目（財政或中介機構評價的）約占整個預算項目的25%，其中，經中介機構評價的僅占10%-15%”（馬國賢等：《中國財政發(fā)展報告2016》）。這也意味著目前的績效評價尚處在抽查階段。
2.支出部門配合不積極，改革能動性不足?？冃Ч芾淼哪繕耸墙⑵鹑^程預算績效管理的新機制。這對各支出部門開展業(yè)務提出了新的、更高的要求，并且顯著增加了其工作人員的業(yè)務量。對各支出部門來說，推行預算績效管理意味著在申報預算之初就要對項目開展詳細規(guī)劃，意味著在項目實施過程中要嚴格遵守相關財務規(guī)定，還意味著在項目完成后對項目實施績效評估并將績效評估結果與工作業(yè)績評價掛鉤。因此，許多支出部門對預算績效管理抱有消極態(tài)度，甚至將其看作是新套在自己頭上的“緊箍咒”。再加上一些深層次問題難以通過績效管理予以解決，就導致在績效管理的實務操作中存在嚴重的形式主義：各種表格都填了，各個環(huán)節(jié)都走了，但相關要求卻落實不到位，績效管理流于形式。
3.績效信息利用不充分，沒有形成真正的問責機制?！盁o效要問責”，是績效管理的基本理念和基本原則。事實上，各地區(qū)、各部門在安排項目資金時，首先考慮的往往是非績效因素，如領導重視程度、是否符合政策要求以及財政收入狀況等。從項目角度看，即便項目績效評價結果并不如人意，也很少出現(xiàn)后續(xù)資金調整乃至取消后續(xù)資金支持的情形。
從事后評價角度看，績效評價的結果排名大多只是在決策層內（如市委、市政府領導班子內部）傳閱。在部門業(yè)績考評體系中，預算績效評價所占分值也很低。這就直接導致預算績效評價的約束力度“十分有限”。
4.預算管理依然粗放，改革潛力遠沒有發(fā)揮出來。決定財政資金使用效益的因素，既有技術性因素，又有制度性因素。從基層財政運行的情況看，單純依靠預算績效管理“既無力制止政府‘拍腦袋’帶來的無效決策，也無力制止‘政績工程’式浪費”，而上述決策失誤所帶來的損失往往是驚人的。另外如涉農資金，隨著國家經濟實力增強，政府用于“三農”的投入大幅增加；但因為涉及政府部門多、政府層級多，涉農政策和涉農資金呈現(xiàn)“九龍治水”的局面，各路資金“各自為政”、缺乏配合，導致資金使用整體效益很差。在推進預算績效管理的過程中，各地都曾對涉農項目開展一系列績效評估，卻絲毫沒能改變上述局面。這就不僅使人們發(fā)出疑問：“若預算績效評價既無法發(fā)現(xiàn)公共資金上的浪費和低效率，又無法向責任者追責，那么它有什么價值呢？”（馬國賢等：《中國財政發(fā)展報告2016》）
5.新制度高效運行尚待時日。預算績效管理是一個龐雜的系統(tǒng)。在建立起相關機制、規(guī)則、機構（智庫）之后，能否充分發(fā)揮人和相關機構（也就是咨詢專家?guī)?、中介機構庫、監(jiān)督指導人員庫“三個智庫”）的積極性，直接關系到新機制、新規(guī)則能夠高效運轉。事實上，由于后續(xù)監(jiān)管不力、動力機制缺乏、對智庫成果利用不充分等原因，“三個智庫”應有的潛力遠沒有發(fā)揮出來，這就導致多項制度陷于“空轉”、流于形式。如何激發(fā)新制度的活力，是擺在有關部門面前的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
重新審視我國績效預算的改革路徑
“績效預算”概念在引入中國后，很快便引發(fā)了關于“績效預算”研究和改革探索的熱潮。2011年，績效預算改革與政府績效管理融合，成為政府績效管理的有機組成部分；相應地，“績效預算改革”也讓位于“預算績效管理”。從直觀上理解，績效預算改革強調的是通過制度重構來建立以績效為中心的預算管理新模式；預算績效管理強調的則是通過強化績效導向來提高預算資金的使用效益。兩種思維模式的共同點是對資金使用效益的追求，其根本區(qū)別則在于是否涉及深層次的結構變革。
目前，我國旨在提高預算績效的舉措都是在“預算績效管理”的語境下推出的。分析當前績效預算管理中存在的矛盾和問題，明確下一步的前進方向，首先需要正本清源，搞清楚預算績效管理和績效預算改革之間的關系。
?。ㄒ唬┬枰盐盏膸讉€事實
1.績效預算有共性，更有個性
人們把公共服務的生產鏈描繪為如下四個階段：要素投入階段、生產階段、產出階段和產生效果階段（如圖1所示）。傳統(tǒng)預算管理（條目預算）強調的是各部門必須按照事先確定的支出標準來申請和使用資金，當時預算管理的重心是成本控制和資金使用的合規(guī)性。舊績效預算關注的是產出和效率，而新績效預算關注的是資金使用的最終效果和政策目標的實現(xiàn)。人們還歸納了新績效預算的共性特征，具體如：自上而下的決策機制；總量控制或支出限額控制；對績效信息的系統(tǒng)發(fā)掘與運用；適當放權，在保持統(tǒng)一的前提下提高靈活性以及注重透明度、強化支出責任等。
即便如此，我們也要看到：對于什么是績效預算，目前國際上并沒有統(tǒng)一的定義。例如，世界銀行沙利文認為，績效預算是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預算體制，具體來說，就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統(tǒng)；OECD則認為，績效預算是把資金分配與可度量的結果聯(lián)接起來的預算形式（劉昆主編：《績效預算：國外經驗與借鑒》，中國財政經濟出版社，2007）。在討論績效預算時，人們所使用的詞匯也不盡相同，有PerformanceBudgeting，Performance-BasedBudgeting，Result–BasedBudgeting，PerformanceFunding等。OECD還根據(jù)對績效信息利用程度的不同，把績效預算細分為展示型、信息報告型和直接型/公式化型。所謂展示型績效預算，就是只在預算文件或政府文件里提供績效信息，績效信息并不會影響有關資金分配的決策；而直接型/公式化型績效預算則把財政資源的分配與績效（或產出）直接掛起鉤來，例如在測算單位成本的基礎上向醫(yī)院、學校提供支持資金等。從績效信息僅僅充當溝通工具到資金分配與績效信息直接掛鉤，績效預算表現(xiàn)形式上的差別由此可見一斑。
2.績效預算擁有不同發(fā)展路徑和管理模式
上世紀90年代，（新）績效預算在發(fā)達國家興起，是多種因素共同作用的結果，具體如“公共管理革命”的影響、信息革命的影響、經濟財政結構失衡以及執(zhí)政黨輪替等。由于面臨的挑戰(zhàn)/機遇各不相同，各國在推進績效預算改革時所選擇的改革路徑也千差萬別。以美國和英國為例，英美兩國歷史、文化、發(fā)展水平高度相近，即便如此，兩國績效預算的發(fā)展路徑也是各有特色。美國是在國會通過相關法律（《政府績效與結果法案》）后，政府依法開展國家績效評價以推動建立“績效政府”。就美國而言，績效預算不過是上述“政府再造”運動的有機組成部分而已；英國則是從“雷納評審”、節(jié)約政府開支切入，通過“公民憲章運動”把績效管理的理念滲透到公共服務和預算管理過程當中。在政策工具方面，英國最有特色的是“綜合開支審查”（ComprehensiveExpenditureReview）和公共服務提供協(xié)議（ServiceDeliveryAgreements）；而美國則是戰(zhàn)略優(yōu)先目標、項目評價評級工具（PART）和“紅綠燈”部門評價系統(tǒng)。
3.績效預算改革更多是一個漸進性過程
許多人認為，在搞清楚績效預算的運作機制和基本制度框架后，只要堅定信心、明確前進方向、積極推動改革，績效預算改革很快就會取得圓滿成功。其實，這是一個典型的認識誤區(qū)。從國際經驗看，在短短數(shù)年內就成功完成績效預算改革的例子并不多。韓國是績效預算“大爆炸”改革的成功典范，但韓國的成功是由一系列特殊因素共同促成的，具體如：東南亞金融危機帶來的嚴峻經濟挑戰(zhàn)、經濟發(fā)展正處在轉型的關節(jié)點上、國家規(guī)模相對小、政黨輪替和政府領導人更迭等。并不是所有國家都面臨和韓國同樣的機遇與挑戰(zhàn)。
對多數(shù)國家來說，績效預算改革是一個緩慢的漸進過程。以美國為例，從上世紀50年代開始探索績效預算到90年代績效預算重新成為潮流，前后歷時40多年；類似地，澳大利亞從引入中期預算、部門預算、項目預算和項目評估，到修訂相關法律、夯實績效預算管理的法律基礎，也歷時將近20年。出現(xiàn)上述局面，根本原因在于預算管理是政府管理的有機組成部分?？冃ьA算改革和政府轉型緊密相連，而政府的改革和發(fā)展又和當?shù)鬲毺氐慕洕?、政治、文化密不可分。這就決定了如下事實：雖然績效預算改革有集中的制度構建，但整個制度構建過程卻不是短時間內就能完成的。因此，績效預算改革總體上是一個漸進性的全面改革過程。
國外學者曾將預算職能概括為控制、管理、計劃等五種（如表1所示）。從以控制功能為主導轉向以責任功能為主導，揭示的是美國預算管理在整個20世紀的演進路徑。我國開展績效預算改革的起點，是社會主義市場經濟體制框架初步搭建，各項規(guī)章制度尚不完備，各項法律法規(guī)得不到切實遵守，預算管理科學化、規(guī)范化程度較低的客觀事實。從國際經驗看，解決上述問題需要充分發(fā)揮預算的控制職能。在這樣的起點上推進績效預算改革，意味著要跨越發(fā)達國家預算管理上百年走過的路。這涉及制度重構、能力建設、文化調試以及社會環(huán)境的創(chuàng)造，是復雜的、系統(tǒng)的社會工程。如此龐大的系統(tǒng)工程，怎能僅靠決策層的堅強決心就在短期內取得成功呢？
?。ǘ┛冃Ч芾硎俏覈冃ьA算改革的特定發(fā)展階段
我國績效預算改革試點是從項目績效評價開始的。和經常性支出相比，項目支出具有邊界清晰、目的明確、資金需求多、節(jié)約潛力大的特點。從實踐角度看，項目支出也是暗箱操作多、權錢交易頻發(fā)的領域。從項目入手啟動績效管理改革，具有現(xiàn)實可行性。但隨著試點探索的深入，項目績效管理的弊端也逐漸暴露出來。特別是財政部門獨家推進績效預算改革所遇到的重重障礙，使人們產生了強烈的挫折感。
自2011年啟動政府績效管理試點之后，績效預算改革成為政府績效管理的有機組成部分（績效預算改革也相應更名為預算績效管理）。相應地，預算績效管理由財政部門“獨家推動”變成了“整個政府”的事務。預算績效管理帶來了一系列的制度創(chuàng)新，其中許多是對前期績效預算改革所面臨深層次矛盾的回應。具體如：
1.預算績效管理擺脫了財政部門“單兵突進”的局面。不僅中央政府（國務院）布置預算績效管理工作，各省也紛紛就績效預算管理做出部署。這就使預算績效管理成為整個政府的行動。
2.預算績效管理強調新制度框架的構建?，F(xiàn)階段的預算績效管理十分重視制度新框架的構建工作。特別是，咨詢專家?guī)?、中介機構庫和監(jiān)督指導人員庫的建設，把外部力量系統(tǒng)性地引入到預算管理過程當中，打破了政府“封閉運作”的傳統(tǒng)，為預算績效管理注入了新的活力。
3.預算績效管理在很大程度上完善了績效指標體系。財政部在總結經驗的基礎上，發(fā)布了績效指標共性指標體系。根據(jù)績效評價對象的不同（項目、部門或者基層政府），共性指標體系各有側重：對于項目支出，強調的是管理效率和資金支出效果；對于部門，強調的是對支出實施績效管理的情況；對于地方政府，強調的則是政府履行基本職能和提供公共服務的情況。和績效預算改革初期單純強調“項目績效評審”相比，現(xiàn)行指標體系已經前進了很多、完善了很多。
4.預算績效管理還推動了政府職能的轉變。以部門預算為例。部門預算表面看是“一個部門一本預算”，其實蘊含了“財政部門實施總量控制、支出部門在合規(guī)的前提下自主配置資源”的權責分配新格局。因為涉及深刻的利益調整，部門預算改革的推進也是一波三折。但隨著預算績效管理不斷走向深入，財政部門的管理重心逐步向審查績效、監(jiān)督績效和評價績效上轉移；而支出部門也不得不拿出更多的時間和精力來規(guī)劃項目、實施項目乃至對項目實施情況進行反思。這就推動了財政部門和各支出部門履職方式的轉型，推動了財政部門和各支出部門間權責關系的重構（雖然上述重構過程是漸進的）。
從社會變革的深度和廣度看，我們完全可以得出如下結論：在“政府績效管理”語境下推進的預算績效管理，是新時期我國推進績效預算改革的表現(xiàn)形式。從漸進式改革的角度看，當前的預算績效管理不過是績效預算改革的一個中間階段而已。
?。ㄈ┤^程績效管理具有階段性和過渡性
應當清醒地看到，績效管理畢竟只是績效預算改革的特定發(fā)展階段，具有內在的局限性。主要表現(xiàn)在：
1.管理和績效改革在理念上存在明顯差異。由于績效提升最終都會體現(xiàn)在指標改進上，績效管理很容易陷入“唯指標論”，出現(xiàn)“按圖索驥”實施管理的局面，最終反倒阻礙了績效改進。要避免陷入怪圈，必須著眼于改革和制度重構，著眼于機制設計和激發(fā)各方力量的活力。
2.過程管理和結果管理存在沖突。預算績效管理的目標，是建立全過程績效管理的新機制。這樣的愿望是美好的，但也是不現(xiàn)實的。過程和結果不可兼得。要想追求更好的結果，就必須賦予支出部門一定的主動權。在加強問責的前提下把具體的預算管理權限下放給支出部門，是績效預算改革的一個特點。隨著時間的推移，全過程績效管理所蘊含的上述沖突將會更加尖銳。
3.當前預算績效管理面臨的矛盾需要有新的突破。當前預算績效管理中存在的問題，有的是技術性的，可以通過科學界定項目單元、完善績效評價指標體系、完善績效評價流程等辦法予以解決；有的則是機制性的，需要通過完善機制設計來解決。具體如：完善預算管理各環(huán)節(jié)的權責關系，完善市、縣級“三個智庫”體系建設，整合不同的績效管理體系等。如果說技術性問題可以通過完善管理予以解決的話，機制性問題則只能通過突破既有的制度框架、深化改革來解決。
4.經濟社會環(huán)境在不斷變化。近年來，新一屆中央領導集體的治國方略依次展開，全面改革不斷走向深入，依法治國不斷取得新的進展。具體到預算管理領域，像建立全口徑預算、中期支出框架（中期預算）改革、政府會計制度改革、提高財政透明度、加強對違法違紀行為的懲處力度以及加強人大預算監(jiān)督等都在不斷取得新的進展。這也為績效預算改革走向深入創(chuàng)造了必要的外部條件。
總之，作為漸進式改革的一個中間階段，預算績效管理必然會、也應該在適當?shù)臅r間被超越、被突破。需要進一步理清思路，積極創(chuàng)造條件，適時地把績效預算改革推向前進。
循序漸進，推動績效預算改革
?。ㄒ唬┙趦瓤刹扇〉拇胧?br/>
從近期看，要以新發(fā)展理念為契機，以落實重大專項為抓手，不斷完善預算績效管理，充分挖掘“績效管理的潛力”：
1.完善項目績效評價制度。圍繞“十三五”重點任務的貫徹實施，按照戰(zhàn)略—計劃—行動的行為邏輯，根據(jù)加強政府與社會溝通的需要，優(yōu)化項目的邊界范圍，大幅縮減項目的數(shù)量。在優(yōu)化項目設定的基礎上，進一步細化指標設計、完善評估流程和評估方法，不斷提高績效評估工作的規(guī)范化、標準化水平。在績效管理進展相對落后的地區(qū)（市、縣級），則應抓緊時間建立全過程預算績效管理的新機制。
2.充分發(fā)揮“三個智庫”的作用。推動市（縣）“三個智庫”體系建設，完善預算績效管理支撐體系。建立“三個智庫”動態(tài)管理機制，切實加強對外部專家、中介機構的管理和監(jiān)督。推動中介機構行業(yè)協(xié)會建設，充分發(fā)揮其自我管理、自我約束的社會功能。
3.加強績效評價結果運用。提高預算績效評價結果在部門績效考核體系中所占的分值（或比重），強化績效問責的力度。從向人大報告入手，推動項目績效評價結果有序公開。把績效作為人大預算監(jiān)督的重要內容，鼓勵跨界別人大代表（常委）參與相關業(yè)務領域內預算績效的監(jiān)督審查；更加注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。
?。ǘ┲虚L期內可采取的措施
從中長期看，則要著眼于制度構建，搭建起支持績效預算的新機制，為建立績效政府提供支撐：
1.優(yōu)化政府機構設置和權責分工。主要包括：（1）整合預算績效管理和部門績效考評兩個業(yè)績評價體系，明確預算績效管理的重點和任務；（2）整合財政部和發(fā)改委兩個系統(tǒng)，強化財政預測和宏觀管理能力，提高國家規(guī)劃與資金分配的一致性。引入中期財政。所有重大政策的出臺、發(fā)展規(guī)劃的設立，都要明確資金投入保障機制；（3）推行“大部制”。整合各支出部門，減少政府機構間的重疊與交叉；進一步明晰財政部門和支出部門的權責關系劃分。
2.明晰政府間關系，提高整體效能。主要包括：（1）適當壓縮行政管理層級，進一步明晰政府間權責劃分。突出中央—省—市（縣）三級預算的支撐作用，推行“省直管縣”，將鄉(xiāng)級政府改造為標準化公共服務的提供者；根據(jù)宏觀調控、公共服務、市場監(jiān)管等不同職能的特點，進一步明晰政府間財政事權與支出責任劃分；（2）完善基層政府財力保障機制，明確最低公共服務標準和社會保障標準，引導基層政府因地制宜地提供公共服務。
3.以戰(zhàn)略為導向，建立預算績效管理新機制。突出財政對政府履職的保障作用，逐步建立以戰(zhàn)略為導向的公共支出績效管理新模式：首先，根據(jù)政府整體發(fā)展戰(zhàn)略明確部門中心任務，各部門依據(jù)中心任務確定中心戰(zhàn)略行動（一級項目），并把戰(zhàn)略行動細化為若干具體的項目、行動和政策（二、三級項目）。其次，各支出部門在財政部門的指導下，對二、三級項目進行評估，并根據(jù)績效評價結果對二級項目進行動態(tài)調整優(yōu)化；當然，財政部門也會對各部門實施績效管理的情況進行督導和檢查。再次，財政部門主要負責對一級項目開展績效評估，并依據(jù)績效評價結果向政府決策層提出優(yōu)化資源配置、提高資源使用效率的意見和建議。
4.重視發(fā)揮人大的潛力，形成績效管理閉環(huán)。市（縣）級人大常委會普遍設立預算工作委員會，為人大審查預算、監(jiān)督預算提供技術支持；為人大常委會委員配備私人助手；為人大代表設立工作電子信箱，開設微博、微信公眾號等傳媒工具；提高人大工作透明度，人大代表履職情況接受公眾監(jiān)督；深入落實《監(jiān)督法》，探索人大監(jiān)督的新形式、新方法等。（張俊偉 作者單位：國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部）
返回頂部