“上海自貿區(qū)”探索為良性改革開辟出一條路徑
2017-09-27 09:14:24
來源：微信號：社會科學報
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原標題：高全喜：“上海自貿區(qū)”探索為良性改革開辟出一條路徑
從2015年習總書記講話精神以及四年來國務院、國務院各部委局和上海市政府出臺的大量文件的內容來看，關于上海自貿區(qū)可以提煉出如下幾個關鍵的主題詞：改革開放、國際化和法治化、制度創(chuàng)新、政府職能轉變。應該指出，上述的主題詞既是中央和國家對于上海自貿區(qū)所寄予的厚望，希望自貿區(qū)能夠在中國社會經濟下行趨勢下帶來新一輪的改革動力，進而推動全國經濟形勢的發(fā)展，同時也是上海自貿區(qū)法治創(chuàng)新的要點所在。因為如果沒有自貿區(qū)這個新機制，國際化和法治化的結合點難以交匯，而制度創(chuàng)新的由外到內的轉化動力就不足，致使進一步改革開放的步伐減緩。正是上海自貿區(qū)的創(chuàng)設，為新一輪中國經濟體制的改革建立了一個探索性的平臺。
改革開放需要進入一個升級版
我們先看第一個關鍵詞：改革開放。對于改革開放，在中國早就形成了共識，大家都認為中國的發(fā)展得力于改革開放。但是，某些認識有些陳舊，中國改革開放的國策已經實施了三十多年，今天需要我們對改革開放有一個新的認識，而不是因循舊路。如果不能深入認識當今世界的一系列重大變革，認識到今天的世界格局早就不是三十年前的世界格局了，那么所謂的改革開放就是固步自封。黨中央和國務院之所以啟動上海自貿區(qū)，而且很快又連續(xù)批準設立廣東、天津、福建三個自由貿易試驗區(qū)，正是體現(xiàn)了國家層面的高瞻遠矚，高層已經意識到改革開放需要進入一個升級版，要與當今的國際經貿新形勢和新格局相融匯，這樣才能使得人人耳熟能詳?shù)母母镩_放煥發(fā)生機。對此，上海自貿區(qū)以及其他幾個自貿區(qū)的創(chuàng)建以及試點探索，就具有重大的全局性意義。鄧小平同志早就指出，改革也是一場革命，對于自貿區(qū)來說，這一輪國家體制的改革無疑也是具有革除積弊的示范價值。
第二，國際化和法治化。改革開放實質上就是對外部世界的接納，進而轉化為內部的發(fā)展動力，沒有開放就沒有改革。中國要發(fā)展，離不開與世界打交道，離不開世界大格局，尤其是隨著中國社會經濟的發(fā)展，我們已經在國際世界占據(jù)舉足輕重的地位，因此，國際化就成為新形勢下改革開放的重中之重。而建立上海自貿區(qū)就是把國際化深入地制度性地納入中國的腹地，在中國內部搞一個國際化的試驗田，由此把國際化帶動起來的改革新舉措落實到了中國的日常制度之中。誠如前言，中國新一輪改革開放進入深水區(qū)，其突出的標志就是改革開放必須與法治化協(xié)調并進，國際化如果不能與法治化密切聯(lián)系在一起，那國際化的水準以及程度就是膚淺的和表面的，中國經濟社會與世界格局的深度融匯，必須實現(xiàn)法治化或法律體制的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化就是國際化，就是中外一體的制度設置。通過行政監(jiān)管體制與自由貿易和投資規(guī)則的法治化，就能夠達到習總書記提出的“高標準”，達到自貿區(qū)《總體方案》所確定的制度創(chuàng)新。
自貿區(qū)試點是一場體制變革
第三，一旦納入法治化軌道，上海自貿區(qū)就不僅僅是一項金融改革開放的試點，而是深入到中國制度內部的體制變革，這個制度涉及行政體制、法律體制、經貿體制乃至文化體制，所有這些體制在國際化和法治化的要求下都面臨改革舊制的任務。這樣一來，上海自貿區(qū)的改革就由外到內，從國際化到法治化再到制度變革。這個變革的故事當然不能一步到位，而是審慎而建設性地推進。先是在自貿區(qū)內部試點，在行政審批制方面下手，進而在自貿區(qū)內部達成一種整合的機制，在行政審批乃至部門立法與地方司法方面一步步探索出一些行之有效的辦法和一些新的試驗機制，例如市場準入前負面清單、信息化監(jiān)管機制、涉自貿區(qū)糾紛多元解決機制等，進而在推進金融法治的制度創(chuàng)新方面進一步借鑒英美普通法的信托法律制度，在一個更為開放的意義上來推進人民幣國際化和國際金融中心的建設。
上海自貿區(qū)的法治探索從路徑上采取的是一種倒逼的改革機制，即國際化和法治化的高標準高要求，迫使試驗區(qū)在行政、立法、司法以及金融監(jiān)管、海關、勞工權利保障、環(huán)境保護、知識產權交易、反壟斷、人民幣自由兌換等方面，做出了一系列法律制度上的創(chuàng)新，這些大多歸結到廣義上的政府職能的轉變，由此觸及和推動了政府體制的改革和創(chuàng)新。由此達到的一個初步成果是上海自貿區(qū)在四年來逐漸實現(xiàn)了一個服務性政府和高效率政府，把原先分化的各自為政、相互羈絆的政府職能整合起來，成為一個集中的放權簡政的政府?，F(xiàn)在回過頭來看，如果沒有自貿區(qū)各個層面的法治探索的倒逼，這種效果是很難達到的。從國際化到法治化再到行政體制改革，是一個由外到內的變革邏輯，其中國際化和法治化的尺度越高，對于政府職能的改革力度就越大。
在國際合作中爭取話語權
但是，我們應該要指出，這種基于先行先試的倒逼模式是有限度的，其未來可擴展的空間是有一定約束條件的。首先，國際化以及國際貿易的法治化，也存在一個辨析和逐漸融入復雜的世界法治構建的運作過程，甚至還面臨一個在融入世界的中國法律制度的主體性問題，即在深入國際化的同時，保持中國法治的自主性，也是一個需要認真考量的議題。改革開放并不等于迷失自我，不等于在國際經貿領域的經濟合作中喪失中國的獨立性，如何在斗爭中深入合作，尤其是如何在參加既有國際規(guī)則的合作中爭取自己的話語權，也是進一步國際化所面臨的難題?？v觀世界上其他各類自由貿易區(qū)，都在高度國際化的同時，保持著各自國家的自主性，對于上海自貿區(qū)來說，這也是一個改革開放中的新問題。
另外，還有更加尖銳的內部問題，那就是上海自貿區(qū)的法治探索，是在中國現(xiàn)有的國家法律制度的前提下的改革創(chuàng)新，很多作為地方性的法律法規(guī)，與國家一體化的法律規(guī)范，尤其是與國家上位法的各種基礎性法律規(guī)范，存在著很大的差異性。這個中央與自貿區(qū)的法制二元結構，是很難一步到位地予以協(xié)調和解決的。盡管國務院和人大常委會以及國務院各部委局給予自貿區(qū)一些法律調整和變革的授權，但總的來說，它們大多是原則性的和基本的，而大量的涉及到具體事權、財權和人事權的法律和規(guī)章，都沒有明確的界定，甚至都還沒有相應的調整授權，而各級行政部門又都在沿襲著這些看似合法的法律規(guī)章制度來從事各自的職權工作。因此，要打破這些條條框框的束縛，真正做到行政體制的改革和轉變政府職能，顯然僅僅靠自貿區(qū)自身的努力是力所不及的，也是不可能完成的。這需要在恰當?shù)臅r機下，由國家層面推動一些基礎性的法律制度的變革，這樣才能為自貿區(qū)的大力發(fā)展掃除障礙。
總的來說，無論是從國際層面，還是從國內層面，自貿區(qū)的發(fā)展，尤其是法律制度方面的探索與突破，盡管取得了豐碩的成果，但并沒有做到封閉性地解決進一步發(fā)展的瓶頸問題。而上海自貿區(qū)法治探索的意義恰恰也正在于此，即它為國家進一步的行政體制改革和政府職能轉變，探索出一些行之有效的經驗，開辟出一條良性改革的路徑。我們看到，就上海自貿區(qū)《總體方案》的基本目標來說，目前業(yè)已達到了初步的成果，完成了預期的目標，一個高標準國際化和法治化的金融中心逐漸建立起來。從1.0版到4.0版，上海自貿區(qū)從成立到今天四年的時間不是很漫長，但其中奮斗者的艱難跋涉卻是歷歷在目。我們預計，在不久的將來，上海自貿區(qū)的法治探索在全國法治體系的變革中，將會起到更為積極的推動作用。上海自貿區(qū)屬于上海，更屬于中國，屬于世界。（作者：高全喜，上海交通大學凱原法學院講席教授）
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