周宏春：“東北現(xiàn)象”與振興之策
2017-09-20 17:45:42
來源：新華文摘
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摘要：東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施十多年來，推動?xùn)|北經(jīng)濟發(fā)展取得明顯成效。然而近年來，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，東北經(jīng)濟下行壓力持續(xù)增大。新一輪東北振興遇到的困難和挑戰(zhàn)，既有“三期疊加”等共性方面的原因，也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制機制等個性方面的原因，振興東北老工業(yè)基地已到了爬坡過坎的關(guān)鍵階段。多年來，東北地區(qū)增速明顯放緩主要緣于人員外流、產(chǎn)業(yè)失衡、體制僵化、改革滯后、創(chuàng)新不足。實現(xiàn)新一輪東北振興應(yīng)深化改革、聚集人氣、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新驅(qū)動、保護生態(tài)、改善民生、營造氛圍、擴大開放。
東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實施十多年來，推動?xùn)|北經(jīng)濟脫困向好，在新一輪東北全面振興中，要找出東北地區(qū)發(fā)展的制約要素，破困前行，再創(chuàng)輝煌。特別是要從內(nèi)因著眼、著手、著力，找準(zhǔn)癥結(jié)對癥下藥，解決問題才有的放矢。具體建議是：深化改革、聚集人氣、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)新驅(qū)動、保護生態(tài)、改善民生、營造氛圍、擴大開放，以增強干部群眾的決心和信心。
一、“東北現(xiàn)象”的主要內(nèi)涵與特征
“東北現(xiàn)象”一詞已出現(xiàn)多年，但不同年代有不同的內(nèi)涵和概括。本文試圖從人員外流、產(chǎn)業(yè)失衡、體制僵化、改革滯后、創(chuàng)新不足等方面加以歸納，并對一些特征說明如下：
（一）人員外流
人員流動本是自然現(xiàn)象，之所以歸入“東北現(xiàn)象”，因為東北地區(qū)人員外流與一般人員流動特點不同，表現(xiàn)為：一是人口特別是勞動年齡人口大量外流，一些行業(yè)發(fā)展已受到勞動力和人才不足制約。二是生育率偏低，少子老齡化嚴(yán)重。人口聚集度、人口流向流量、生育熱情等是經(jīng)濟景氣的風(fēng)向標(biāo)。2010年全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，遼寧、吉林、黑龍江三省的人口出生率分別為0.74、0.76和0.75，遠(yuǎn)低于1.18的全國平均水平。[1]東北地區(qū)經(jīng)濟出現(xiàn)困難，是因為人口紅利消失，沒有走出“經(jīng)濟衰退——人口外流”的惡性循環(huán)：經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致勞動年齡人口流失和生育率低下，勞動力和人才匱乏反過來又制約經(jīng)濟發(fā)展。
（二）產(chǎn)業(yè)失衡
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)比重過高、供需關(guān)系失衡是東北地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大制約。新中國成立之初，大量基礎(chǔ)工業(yè)和裝備制造業(yè)項目安排在東北地區(qū)，形成國有經(jīng)濟點多面廣、比重高的特點。當(dāng)前，產(chǎn)能過剩也主要集中在這些領(lǐng)域。遼寧省因工業(yè)占比下降、服務(wù)業(yè)占比上升，結(jié)構(gòu)性減速導(dǎo)致經(jīng)濟增速大幅下降。黑龍江省工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不合理：能源產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重高，最高達(dá)73%；能源產(chǎn)業(yè)負(fù)增長影響經(jīng)濟增長2.2個百分點。2015年，吉林省第一、二、三產(chǎn)業(yè)占比分別為11.2%、51.4%和37.4%，近5年第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重一直高于50%，經(jīng)濟增長在很大程度上要看汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。[2]
（三）體制僵化
東北地區(qū)計劃經(jīng)濟的巨大慣性仍束縛人們的思維方式，發(fā)展活力不足，市場化程度不夠。“政府太強、市場太弱”是人們對東北地區(qū)營商環(huán)境的普遍感受。據(jù)東北地區(qū)一些企業(yè)家反映，在東北上一個項目需蓋200多個章，[3]沒有幾百天根本辦不成。即使當(dāng)前，東北地區(qū)經(jīng)濟仍面臨有效投資需求不足、新舊動能轉(zhuǎn)換任務(wù)艱巨、國企改革需進一步加大力度、投資營商環(huán)境亟待改善、地方主體作用發(fā)揮不夠等問題。
（四）改革滯后
東北地區(qū)是我國退出計劃經(jīng)濟體制的最后堡壘，政府簡政放權(quán)不到位，審批多，市場主體誠信意識薄弱。改革開放以來，東北地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)競爭力逐步下降；由于體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)，企業(yè)設(shè)備和技術(shù)老化，競爭力下降，一些國有企業(yè)習(xí)慣于國家政策托底，改革動力不足；民營經(jīng)濟發(fā)展空間小、環(huán)境不佳，短板問題突出。民營經(jīng)濟因體制機制轉(zhuǎn)換緩慢、國有企業(yè)改革滯后、民營經(jīng)濟發(fā)展政策促進不力，有利時期被錯過。
（五）創(chuàng)新不足
東北地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新不活躍，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能不足。2014年，東北三省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費總額僅略高廣東、江蘇的1/3。中高端人才不僅流向一線城市，也開始向西部地區(qū)城市流動；科研院所和高校的成果中70%～80%沒有在本地轉(zhuǎn)化。[4]科技成果和創(chuàng)新人才“雙流失”問題愈演愈烈，這對通過創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的老工業(yè)基地?zé)o疑是“雪上加霜”。
二、推動新一輪東北振興的對策建議
東北振興遇到的困難和挑戰(zhàn)，既有“三期疊加”等共性方面的原因，也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制機制等個性方面的原因。東北振興，關(guān)鍵要有化解矛盾和排除風(fēng)險的決心和辦法。
（一）深化改革，建章立制，破除東北振興的體制機制障礙
近年來，習(xí)近平總書記多次就東北振興作出重要指示。2016年10月18日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進會議，審議通過了《關(guān)于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略部署加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》（以下簡稱《意見》）和《東北振興“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。2016年10月，國家發(fā)改委、科技部、工信部、國土資源部、國家開發(fā)銀行等部委出臺了《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出力爭用10年左右時間，建立健全支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)生動力機制、平臺支撐體系，構(gòu)建特色鮮明的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，再造產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。
新一輪東北振興，首要任務(wù)是深化改革。過去，中央支持東北的政策大多聚焦于項目投資上，而這次的政策重點則在深化改革、激發(fā)內(nèi)在活力上?！兑庖姟泛汀兑?guī)劃》開篇都是“全面深化改革”，把觀念轉(zhuǎn)變、機制轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型等放在突出位置，明確改革和轉(zhuǎn)型的時間表、任務(wù)單，制訂切實可行的行動方案，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查等措施，可謂切中要害、對癥下藥，更為政策落地和監(jiān)督問責(zé)提供堅實保障。
建章立制，徹底融化計劃經(jīng)濟的堅冰，形成一個同充分市場對接、充滿活力的體制機制，這是東北振興的治本之策。當(dāng)前，東北的問題是歷史過程中形成的，計劃經(jīng)濟下不合理的中央和地方關(guān)系，不完善的收益分配關(guān)系，不健全的財稅體制、投融資模式、土地管理制度、產(chǎn)業(yè)支持政策等，都讓東北難堪重負(fù)。打破禁錮人們思維的條條框框，需要新的制度安排，讓市場經(jīng)濟和風(fēng)勁吹，讓資源流動水到渠成，讓內(nèi)在活力競相迸發(fā)，讓自主動能激情釋放，更是新形勢下協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然選擇，也是一場深入骨髓的深刻變革。
發(fā)揮政府在東北振興中的重要作用，營造一個良好的市場環(huán)境。東北振興，離不開國有經(jīng)濟和國有企業(yè)發(fā)展，也離不開民營經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展；除涉及國家安全和利益、全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，一般投資項目應(yīng)給予企業(yè)更大的自主決策權(quán)。推進壟斷行業(yè)改革，以做大做強民營經(jīng)濟為突破口，破除行政壟斷，規(guī)范自然壟斷，打破市場壟斷。只有堅持“兩個毫不動搖”，讓國有經(jīng)濟、國有企業(yè)和民營經(jīng)濟、民營企業(yè)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢、同向發(fā)力，才能激發(fā)東北經(jīng)濟活力。
（二）加大政策扶持力度，建立誠信社會
一是克服急躁情緒，力戒急于求成。2003年起的振興東北，著力解決計劃經(jīng)濟遺留的一系列問題，如大量的下崗職工，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等困難。國際上，德國魯爾、日本九州、英國曼徹斯特等老工業(yè)基地振興，均經(jīng)歷了30～40年時間。[5]因此，我們不能期望東北振興在短期內(nèi)就取得根本成效，畢竟轉(zhuǎn)型升級是一個痛苦過程。應(yīng)以更寬廣的胸懷，從全球視野、地緣政治和社會主義制度優(yōu)越性的高度，把握好“近”與“遠(yuǎn)”、“輸血”與“造血”關(guān)系。近應(yīng)企穩(wěn)，力求經(jīng)濟回穩(wěn)、社會穩(wěn)定、預(yù)期改善和項目落地、資金補助、支援幫扶等形式的“輸血”，以緩解東北資金困難、保障和改善民生，也為轉(zhuǎn)型發(fā)展提供回旋余地。遠(yuǎn)應(yīng)治本，重在體制改革、機制創(chuàng)新，激發(fā)東北自主發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在活力，緊緊圍繞破解難題和矛盾，以創(chuàng)新的理念、改革的思維、制度的自信、開放的格局推進全方位的振興，闖出一條新形勢下老工業(yè)基地振興發(fā)展的新路。
二是給予政策扶持，重點支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和示范園區(qū)改革創(chuàng)新，形成推動老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策合力?！秾嵤┮庖姟窂漠a(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、投資政策、金融政策、土地政策等方面，明確了扶持重點。東北振興，沒有政策扶持難以成功；需要在社會主義制度優(yōu)越性的高度認(rèn)識這一命題。無論是從制度自信、地緣政治，還是從東北的歷史貢獻(xiàn)和作用角度看，我們都應(yīng)采取必要的措施振興東北。
三是加強誠信社會建設(shè)，理順中央和地方、政府和市場、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)培育等關(guān)系，讓東北能更積極主動地探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，不斷提升經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的能力。應(yīng)按照黨的十八屆六中全會精神，加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面對標(biāo)先進地區(qū)，更大力度地推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，開展優(yōu)化投資營商環(huán)境專項行動，推動“法治東北、信用東北”建設(shè)，實行企業(yè)投資項目管理負(fù)面清單制度，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。同時，還應(yīng)營造公平競爭、監(jiān)管有力的平臺，發(fā)展誠信經(jīng)濟、法治經(jīng)濟和道德經(jīng)濟。
四是加大政府改革力度，由管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，營造規(guī)范有序的市場秩序和公平合理的競爭環(huán)境。破解“投資不過山海關(guān)”難題，不能光靠政策和資金、項目扶持，而應(yīng)著力為經(jīng)濟運行營造國際化、法治化、公平高效的市場環(huán)境，讓各類市場主體公平公正參與市場競爭。減少政府的不必要干預(yù)，并采用經(jīng)濟手段解決結(jié)構(gòu)扭曲問題；向市場放權(quán)，給企業(yè)松綁，激發(fā)企業(yè)的積極性，尤其是大力支持民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。完善企業(yè)治理模式和經(jīng)營機制，增強企業(yè)內(nèi)在活力、市場競爭力、發(fā)展引領(lǐng)力。利用各種媒體開展宣傳教育活動，提高居民的科技素養(yǎng)，把平等、效率、正義有機統(tǒng)一起來，使所有人都能發(fā)揮聰明才智，實現(xiàn)各盡所能、各得其所。
（三）從培育產(chǎn)業(yè)入手聚集人氣
東北振興，離不開人的集聚振興。人口集聚是經(jīng)濟繁榮的象征，人口流失是經(jīng)濟衰退的表現(xiàn)。歷史地看，“闖關(guān)東”、知識青年到北大荒，增加了東北的人口；新中國成立后，我國實施“戶籍”管理，并伴有地區(qū)工資級差政策，雖然束縛了人的流動，但保證了東北人口的相對穩(wěn)定。然而，后來由于種種原因，東北人紛紛走出家門尋找發(fā)展機會。
人力資源是最寶貴的資源。從人口經(jīng)濟學(xué)角度看，一個地區(qū)的人才流失與經(jīng)濟下滑密切相關(guān)，相輔相成，相互促進。經(jīng)濟落后導(dǎo)致人才的發(fā)展空間下降，致使人才出走，又使經(jīng)濟無法發(fā)展?！霸绞前l(fā)展慢人越往外出走”，東北已陷入了這樣的怪圈。東北的高等院校、科研院所很多，兩院院士和各級各類人才并不少，創(chuàng)新能力很強，關(guān)鍵是打破束縛，解放生產(chǎn)力，釋放全社會的巨大創(chuàng)造力。振興東北，要立足創(chuàng)新驅(qū)動和開放合作，搶抓新舊動能轉(zhuǎn)換機遇，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式和新經(jīng)濟，能給人以希望和信心；從人的需求出發(fā)，讓勞動年齡人口和各種人才引得來、留得住，形成“經(jīng)濟發(fā)展——人口集聚”的良性循環(huán)。
東北振興，必須重建人口生態(tài)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，著力解決人口問題。實施積極的生育政策，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)。重建人口和生育價值觀，擺脫人口是負(fù)擔(dān)的傳統(tǒng)人口觀，樹立人口是資源和財富的人口觀。從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，鼓勵一個家庭生育2個孩子，引導(dǎo)家庭負(fù)責(zé)任、有計劃地安排生育，促進人口均衡發(fā)展。[6]產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟繁榮，是一個地方發(fā)展和振興的前提條件。2008年國際金融危機后，美國汽車城底特律曾因產(chǎn)業(yè)不景氣而出現(xiàn)房價幾乎分文不值的情形；我國一些資源型城市也因為產(chǎn)業(yè)沒有及時升級，出現(xiàn)“礦竭城衰”的結(jié)果。因此，選擇合適的產(chǎn)業(yè)并培育其發(fā)展壯大，成為東北振興的重要任務(wù)。
只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了、經(jīng)濟繁榮了，城鄉(xiāng)才有活力，人氣才能聚起來，資源優(yōu)勢才會變成經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。《意見》提出，支持在老工業(yè)基地設(shè)立一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)和示范園區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)向高端化、集聚化、智能化升級，形成一批可復(fù)制和可推廣的經(jīng)驗。要以示范區(qū)為依托，支持基礎(chǔ)條件好、工作力度大、改革創(chuàng)新舉措實、示范帶動作用明顯的地方先行先試、率先改革、率先探索，推動產(chǎn)業(yè)集聚化、企業(yè)園區(qū)化，循序漸進地帶動全面突破，并對其他地區(qū)起到示范、借鑒作用。
（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實施品牌戰(zhàn)略
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，并與需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。實現(xiàn)東北振興，若不顧實際來實施大規(guī)模的需求刺激，不僅效果將大打折扣，還會造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲、產(chǎn)能過剩加劇、企業(yè)負(fù)債率高企等問題。因此，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化要多策并舉，“加減乘除”一起做。改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做大做強裝備制造業(yè)，擴大各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，積極發(fā)展民營經(jīng)濟，激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。
資源枯竭、結(jié)構(gòu)性矛盾和體制約束導(dǎo)致東北的痼疾集中爆發(fā)：政府充當(dāng)市場運行的主角，市場機制發(fā)揮作用的空間受限。長期以來，忽視技術(shù)改造，造成國有經(jīng)濟比例偏高，民營經(jīng)濟發(fā)展空間受到擠壓；結(jié)構(gòu)失衡和企業(yè)裝備、技術(shù)、工藝水平落后，居民日用消費品產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等發(fā)展滯后。如，遼寧省重大裝備制造業(yè)比重過大，主要生產(chǎn)投資類產(chǎn)品，受國內(nèi)外市場影響產(chǎn)能下降，并帶動經(jīng)濟下行，連續(xù)三年負(fù)增長；黑龍江省的原油、原糧、原煤等央企“一柱擎天”，省級以下的企業(yè)偏少。因此，必須在創(chuàng)新驅(qū)動上尋求突破，發(fā)揮創(chuàng)新對經(jīng)濟增長的乘數(shù)效應(yīng)。遼寧省應(yīng)尋求裝備制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，以智能制造為引領(lǐng)培育內(nèi)生動力，實現(xiàn)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級；加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為重要的產(chǎn)業(yè)支撐。黑龍江省應(yīng)不斷優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升工業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，擺脫對能源產(chǎn)業(yè)的依賴，加快發(fā)展資源精深加工業(yè)，努力破除“資源詛咒”；推廣“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造新型原材料和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。吉林省應(yīng)加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，全面提升汽車制造業(yè)自主創(chuàng)新能力，打造具有國際競爭力的世界級汽車產(chǎn)業(yè)基地；向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，把支柱產(chǎn)業(yè)變成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，把單一產(chǎn)業(yè)變成產(chǎn)業(yè)集群，把產(chǎn)業(yè)鏈變成產(chǎn)業(yè)板塊，加強綠色供應(yīng)鏈管理，改變雙重“一柱擎天”結(jié)構(gòu)。
在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，東北GDP增速落后了，一些品牌消失了。以遼寧省為例，國企工業(yè)產(chǎn)值從2005年的54%降至2008年的40%、2012年的27%。同時，國企利潤總額占比也大幅度下降，從2005年的44%降低到2008年的-6%（整體虧損），2010年回升到15%后，2012年又陷入虧損狀態(tài)。屬于典型的有產(chǎn)量低效益、有產(chǎn)品無品牌的情形?！秾嵤┮庖姟反_立品牌戰(zhàn)略，[7]即方向是改造升級“老字號”，深度開發(fā)“原字號”，培育壯大“新字號”，依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，激發(fā)創(chuàng)新活力，探索符合實際、各具特色的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑和模式。加快國有企業(yè)改造，加快恢復(fù)東北的原有產(chǎn)品品牌，研發(fā)產(chǎn)品形成專利和自主知識產(chǎn)權(quán)，打造產(chǎn)品品牌，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級的方向，也應(yīng)成為東北振興的亮點。
（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局
城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)經(jīng)濟增長的潛在推動力，不僅可擴大內(nèi)需，也是城鄉(xiāng)居民分享發(fā)展成果最經(jīng)濟、最重要的途徑。我國城市化的出發(fā)點和落腳點也應(yīng)以人為本；人的衣食住行應(yīng)成為政府的工作重點和服務(wù)方向。城鄉(xiāng)居民要求有宜人的生產(chǎn)和生活環(huán)境，先要使“居者有其屋”。在東北城鎮(zhèn)化過程中，必須因地制宜，考慮氣候條件，在農(nóng)村重點發(fā)展中心村，城鎮(zhèn)要相對緊湊，居住要相對集中，形成大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的格局。
東北發(fā)展滯后的根源之一是城市之間缺乏經(jīng)濟聯(lián)系。國家發(fā)改委已發(fā)布《哈長城市群發(fā)展規(guī)劃》，應(yīng)統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市間的分工合作；以哈爾濱、長春為核心，帶動黑龍江、吉林境內(nèi)齊齊哈爾、大慶、吉林、四平等城市的協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。探索設(shè)立哈長一體化發(fā)展示范區(qū)，在統(tǒng)一規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作等方面開展試點，逐步形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)系新格局。吉林省應(yīng)發(fā)揮長春市的核心帶動作用，強化核心交通樞紐和經(jīng)濟、金融、科教等綜合服務(wù)功能，加速建設(shè)汽車、農(nóng)產(chǎn)品加工和軌道客車等世界級產(chǎn)業(yè)基地。加快長吉一體化進程，構(gòu)建長吉北線城市經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶、長吉南線綠色休閑和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶、長吉南部生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶。
解決城市發(fā)展帶來的交通擁堵問題。國外城市是先建軌道交通，然后在交通沿線布局人口、產(chǎn)業(yè)，形成串珠式城市結(jié)構(gòu)；交通問題解決好的城市，地下空間一般也得到開發(fā)。我國很多城市是“攤大餅”，出現(xiàn)交通擁堵后才開始修路，以“線”解決“面”的問題。對一些人流過于集中的區(qū)域，采用經(jīng)濟手段，如提高停車費用等，防止出現(xiàn)擁堵。
加快中小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)投入，加強農(nóng)村飲水工程、公路、沼氣、電網(wǎng)和危房改造，充分考慮群眾意愿改善棚戶區(qū)的住房條件。促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，改善農(nóng)民工就業(yè)、居住、就醫(yī)、子女就學(xué)等基本生活條件，并逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系和住房保障體系；在文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面，建立公共財政保障的基本制度框架，推動資金、技術(shù)、人才等要素進入農(nóng)村，形成以工帶農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。[8]
（六）創(chuàng)新驅(qū)動，加快新舊動能轉(zhuǎn)換
東北振興，必須有內(nèi)因的變化和要求，必須激發(fā)和調(diào)動全社會的創(chuàng)新激情，形成以創(chuàng)新為主要引領(lǐng)和支撐的經(jīng)濟體系和發(fā)展模式。東北老工業(yè)基地振興，必須把各方力量整合起來，化掌為拳，形成上下協(xié)同、縱橫聯(lián)動的工作格局。
東北地區(qū)人才、資源、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位等支撐能力很強，發(fā)展空間和潛力巨大。應(yīng)充分發(fā)揮人才優(yōu)勢，建立健全鼓勵自主創(chuàng)新的體制機制，形成東北振興的內(nèi)在動力。在重點發(fā)展領(lǐng)域，要依托重要骨干企業(yè)、重大工程項目，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目?？赏ㄟ^國家重大科技專項和創(chuàng)新能力建設(shè)專項，支持建設(shè)一批工程研究中心、工程實驗室和企業(yè)技術(shù)中心，突破一批核心技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)。支持企業(yè)吸納國際創(chuàng)新資源，提高引進消化吸收再創(chuàng)新和集成創(chuàng)新能力。引進一批企業(yè)發(fā)展急需的創(chuàng)業(yè)、研發(fā)領(lǐng)軍人物及團隊。國家“千人計劃”“百人計劃”等項目要支持東北老工業(yè)基地的海外高層次人才引進工作。鼓勵采取技術(shù)入股、期權(quán)激勵等靈活的政策措施，為引進高端人才并使其發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。我國正處在技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)變革時代。認(rèn)識新常態(tài)，把握新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大邏輯。如果在東北振興中不識變、不應(yīng)變、不求變，就可能陷入戰(zhàn)略被動，錯失發(fā)展機遇。應(yīng)對油煤糧木等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)下滑拉動的重大挑戰(zhàn)，必須把創(chuàng)新驅(qū)動與人才資源、技術(shù)資源、生態(tài)資源、資金資源等整合起來，旗幟鮮明地推動科技人員、大學(xué)生、農(nóng)民、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)職工的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作，培育新的發(fā)展動能。大力推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、勞動力布局、促進就業(yè)的重大措施，是在推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中生成更多市場主體的重要路徑，也是釋放科技資源活力和創(chuàng)造力、留住人才的有效舉措。
東北要強化振興的主體責(zé)任，根本上還要靠自己，改變過去存在的“貓冬”現(xiàn)象，積極營造有利于創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境，把東北廣大干部群眾的積極性調(diào)動起來，為群眾辦事創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件，對看準(zhǔn)的、確需支持的，可以采取一些合理的、差別化的激勵政策，改善金融服務(wù)，疏通金融進入實體經(jīng)濟特別是中小企業(yè)、小微企業(yè)的管道，激發(fā)內(nèi)生動力。
（七）加強生態(tài)環(huán)境保護，同步邁入生態(tài)文明新時代
東北地區(qū)是我國資源、能源特別是林業(yè)資源較為豐富的地區(qū)，也是資源開發(fā)歷史較長的地區(qū)。長白山的森林、五大連池的礦泉水等資源的生態(tài)價值很重要，但傳統(tǒng)的粗放發(fā)展造成資源、生態(tài)、環(huán)境的嚴(yán)重破壞。隨著我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展，水、土地、能源、礦產(chǎn)等資源不足的矛盾將越來越突出。因此，應(yīng)按照中央提出的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”要求，以綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展為重要途徑，不該開發(fā)利用的自然資源絕不開發(fā)，需要開發(fā)的必須避免急功近利，因地制宜，目標(biāo)明確，方式科學(xué)，避免超出生態(tài)環(huán)境容量和承載能力，既不能以保持原始自然狀態(tài)為由，拒絕一切人與自然的交流互動，阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的提高；也不能盲目無序掠奪開發(fā)。加強對水源涵養(yǎng)、水土保持、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)功能敏感區(qū)的保護，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，邁入生態(tài)文明新時代。
應(yīng)以解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題為重點，強化大氣、水體、土壤等污染防治，解決霧霾多發(fā)問題。推進生態(tài)城市、生態(tài)社區(qū)建設(shè)。大力推進能源革命，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，控制煤炭消費總量，推進煤炭的清潔、高效、安全和可持續(xù)利用；研發(fā)和推廣綠色低碳技術(shù)，開發(fā)利用太陽能、風(fēng)能、水電、生物質(zhì)能等非化石能源；加快城市垃圾和污水處理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)，投資建設(shè)與第三次工業(yè)革命相關(guān)的新型設(shè)施，包括新一代高速互聯(lián)網(wǎng)、第四代移動通訊基礎(chǔ)設(shè)施、智能電網(wǎng)、充電站等，以便在未來的產(chǎn)業(yè)競爭中占一席之地。
利用市場機制，以盡可能少的資金投入取得盡可能大的環(huán)境效益。發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，并與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級相結(jié)合，與污染物減排相結(jié)合，考慮區(qū)域上的整體性，時間上的持續(xù)性，技術(shù)上的跨越性。依靠創(chuàng)新，提高城市化的質(zhì)量和效率。一是提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的技術(shù)含量，將新的科學(xué)知識應(yīng)用于建設(shè)實踐。二是開發(fā)新材料以代替耗竭性自然資源和有毒物的使用。三是重視適用技術(shù)的集成，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理效率。加強環(huán)保產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟的有機聯(lián)系。從生態(tài)設(shè)計和清潔生產(chǎn)入手，從“末端治理”轉(zhuǎn)向源頭減量和過程控制，從行政為主向法律、市場和必要的行政手段的有機結(jié)合轉(zhuǎn)變，把滿足人的需求和信息獲取的便利性作為智慧城市建設(shè)的重要目標(biāo)。走一條環(huán)境代價小、經(jīng)濟發(fā)展效益好、可持續(xù)的新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化之路，創(chuàng)造天藍(lán)地綠的人居環(huán)境。
習(xí)近平總書記在考察東北時強調(diào)，冰天雪地也是金山銀山。如，黑龍江省伊春市是全國重點國有林區(qū)，素有“祖國林都”“紅松故鄉(xiāng)”美譽。林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展既要保護好生態(tài)，也要保障好民生。在林區(qū)轉(zhuǎn)型中要搞好幫扶、做好低保工作，把脫貧攻堅作為頭號民生工程，多舉措、多途徑、多方式發(fā)力，確保取得明顯成效，確保林業(yè)工人能平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、生產(chǎn)生活上有序過渡，注重發(fā)揮合作社引領(lǐng)和種養(yǎng)大戶帶動作用，以更大的決心、更精準(zhǔn)的舉措，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。培育林業(yè)工人掌握新本領(lǐng)、新技能，只要勤勞肯干，守著綠水青山一定能收獲金山銀山。
（八）以改善民生為重點，使群眾有更多的獲得感
一個地區(qū)的發(fā)展和振興，歸根到底是要保就業(yè)、改善民生，使居民在衣食住行方面得到保障。這是一條最基本的底線，必須牢牢兜住這條底線，維護經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定。隨著城鄉(xiāng)居民生活水平的不斷提高和小康社會建設(shè)的持續(xù)推進，民生不再單純是“吃飽穿暖”，而是更高層次的精神需求；不僅要能喝上干凈的水，需要政府加大水源地保護和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)力度，還能呼吸到新鮮空氣，需要政府加大環(huán)境保護力度，減少霧霾天氣的發(fā)生和不利影響；吃上放心食物，需要政府扶持和激勵生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)，對糧食、蔬菜、肉類等生產(chǎn)、加工、流通各環(huán)節(jié)和全過程監(jiān)管，需要政府多謀民生之利，多解民生之憂，解決好居民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展。
東北三省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入處于全國較低水平，收入增長率也較低，但失業(yè)率和人口老齡化程度卻較高。為解決就業(yè)問題，東北的一些國企仍沿用過去的舊體制——廠辦大集體；為保障退休人員的生活，東北企業(yè)社保繳費水平在全國屬于最高之列。如果這些問題得不到解決，就無法形成東北國企改革的有利環(huán)境，國企改革也就難以推進。東北各地要密切關(guān)注各項民生數(shù)據(jù)，尤其是“調(diào)查失業(yè)率”等指標(biāo)，企業(yè)也要承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任。
要在保障基本公共服務(wù)有效供給基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)群眾對居家服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、健康服務(wù)、文體服務(wù)、休閑服務(wù)等方面需求，支持服務(wù)業(yè)發(fā)展，培育形成新的經(jīng)濟增長點，使民生改善和經(jīng)濟發(fā)展有效對接、相得益彰。著力保障民生建設(shè)資金投入，全力解決好人民群眾關(guān)心的教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全等問題；民生工作必須直接同老百姓見面、對賬，來不得半點虛假，既要積極而為，又要量力而行，承諾了的就要兌現(xiàn)。
（九）在“一帶一路”合作中形成對外開放新格局
新形勢下，要把擴大市場開放與擴大對外開放有機結(jié)合起來，進一步放開服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入，向外資開放法律法規(guī)未明令禁入的領(lǐng)域，公平同等對待內(nèi)外資、內(nèi)外地企業(yè)。東北的開放進程較慢、開放程度較低，既不利于經(jīng)濟發(fā)展，也有礙于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制機制改革。鼓勵支持外資企業(yè)來東北設(shè)立生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)、各類功能性總部和分支機構(gòu)、研發(fā)中心等。加大產(chǎn)權(quán)保護力度，健全社會信用體系，增強民營企業(yè)投資的安全感，提振其投資動力和信心。重點擴大金融市場開放，促進跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算便利化，發(fā)展人民幣離岸市場。深化金融體制和資本市場改革，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金平臺，吸引創(chuàng)投和各種風(fēng)險投資，形成有活力的體制機制和資本市場環(huán)境。
東北地區(qū)毗鄰俄羅斯、韓國、日本，處于東北亞核心地帶，是參與東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作的前沿陣地。要充分利用好這一優(yōu)勢，尋求發(fā)展新機遇，努力打造成我國向北開放的前沿地帶。上海、廣東等自貿(mào)試驗區(qū)已探索出一批有價值的開放經(jīng)驗和做法，應(yīng)加快促進這些經(jīng)驗和做法在東北地區(qū)的復(fù)制和推廣，按照負(fù)面清單要求倒逼改革開放。抓住遼寧獲批建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)的契機，通過機制創(chuàng)新激發(fā)東北地區(qū)民間投資先行先試的活力，探索東北在對外開放中振興發(fā)展的新路徑。以建立東北亞自由貿(mào)易區(qū)為目標(biāo)，努力將東北地區(qū)打造成我國向北開放的重要窗口和東北亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的中心樞紐。（作者 周宏春 國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員）
參考文獻(xiàn)：
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[7]關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見[EB/OL].[2016-09-13].http：//www.ndrc.gov.cn/zcfb/gfxwj/201610/t20161009_821994.html.
[8]周宏春.振興東北八策[N].中國經(jīng)濟時報，2015-05-25.
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