原標題：城市管理有尺度更要有溫度

                ——城市管理要以充分滿足市民需求為最終目標

在城鎮(zhèn)化中后期，城市管理的側重點正從管理公共秩序轉向為市民服務，以人為本成為城市管理的核心。在新城新區(qū)建設中，應在規(guī)劃伊始就將生產、生活、生態(tài)功能統籌協調，采用大數據等精細管理手段，強化綜合管理職能，充分考慮滿足個人的多方面需要，提高市民對公共事務的參與度和滿意度

在快速城鎮(zhèn)化的初期階段，城市工作是七分建設三分管理，現在到了城鎮(zhèn)化的中后期，正轉變?yōu)槿纸ㄔO七分管理。對城市管理工作來說，其側重點也正從管理公共秩序轉向服務市民需求。

在轉變過程中，城市管理存在諸多問題，如基礎薄弱、體制不順、管理粗放等。在新城新區(qū)的建設管理中，這些問題也難以繞開。如何借鑒好的城市管理經驗，解決當前存在的諸多難題，打造城市管理新樣板？為此，記者采訪了相關專家和學者。

從簡單粗放到精細智慧

簡單粗放的傳統城市管理方法不再適用，當前城市管理需細化各項管理指標，并采用信息技術等精細化手段

“簡單粗放的傳統城市管理方法在過去城市規(guī)?？焖贁U張、追求效率的初期階段，有其優(yōu)勢所在。但隨著我國城鎮(zhèn)化水平超過50%、城鎮(zhèn)化進入降速提質的中后期階段，一些新問題和新矛盾逐步顯現，原有城市管理方法中忽視公平、細化分類指導不足、自由裁量權較大等問題也暴露出來?！敝袊鞘幸?guī)劃設計研究院綠色城市研究所所長董珂表示。

面對這些問題，新城新區(qū)的城市管理亟需從簡單粗放向精細智慧轉變。上海交通大學城市科學研究院院長劉士林認為，在技術上要把城市管理的指標做到更加細微，要使城市中每一個可能出現的矛盾都有法可依、有據可查?！艾F在很多城市治理指標框架中，一般只有三四十個指標，不可能觸及到城市的‘小善’與‘小惡’?！?/p>

這方面可以借鑒新加坡的做法。據介紹，新加坡城市管理中建立了一整套法律體系，對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都有涉及。城市管理法規(guī)對規(guī)定的內容、制定辦法以及懲罰又都作出詳細規(guī)定，既避免執(zhí)法隨意性又增加了可操作性。

此外，城市管理的精細化還離不開信息技術?！霸谛鲁切聟^(qū)建設過程中，應盡快建設智慧城市基礎設施和綜合管理信息平臺，實現城市管理的智慧化?！倍嬲J為，在過去所說“七通一平”的設施建設之外，現在還要增加一個智慧城市基礎設施建設。在此基礎上，再構建一套智慧分析、決策和實施系統，才能實現城市管理的智慧化。

實際上，城市管理的粗放也與城市規(guī)劃本身的粗放有直接關系。中央財經大學城市管理系主任王偉表示，建設不同類型的新城新區(qū)，在區(qū)域定位及城市建設方面也存在差異。要盡可能實現源頭治理，在規(guī)劃伊始就要使城市的生產、生活、生態(tài)功能實現比較好的統籌協調，具體表現在居住、工作、交通、游憩等基本功能的全時空協同，減少后期管理壓力與糾錯成本。

從以物為本到以人為本

城市管理要從以物為本轉向以人為本，針對不同人群的需求，提供相應的服務

除了城市管理方式要向精細智慧轉變，城市管理的概念也要發(fā)生變化?！艾F代化的城市管理應該從過去‘管理概念’轉變?yōu)椤绽砟睢?。所謂管理，管理的是物質空間；所謂服務，服務的是人。新城新區(qū)的城市管理更要強調以人為本，針對不同人群的需求，提供相應的服務。”董珂說。

要做到城市管理以人為本，首先應轉變對城市管理的認識。王偉表示，要將狹義的城市管理概念轉變?yōu)閺V義的城市管理概念，城市管理就是為城市服務、為人服務，與之相關的所有部門和公眾都應該參與到城市管理的過程中來。

此外，還要從城市管理的目標來定義什么是以人為本。董珂表示：“簡單來說，現在的城市管理要拋棄過去美觀整潔的觀念，將目標定為宜居活力。這并不是說新城新區(qū)不需要美觀整潔，但如果把美觀整潔作為一個根本目標，實際上強調的還是物質空間環(huán)境，而沒有考慮到里面的居住者是否舒適?！?/p>

董珂認為，一個真正的以人為本的新城新區(qū)，要充分考慮居住者的基本需求，把出行、餐飲、游憩、購物、娛樂等活動看作城市活力的體現，把年輕人的即興文化、交往活動看作城市創(chuàng)新能力的象征。在規(guī)劃和管理中，充分考慮這些活動的空間需求，因勢利導、合理安排，避免負外部影響，而不是一味阻擋、驅趕，把它們當作影響城市美觀整潔的不利因素。

在城市管理中，要做到以人為本，服務須細化。劉士林表示，今年兩會期間，習近平總書記在參加上海代表團審議時強調，城市管理應該像繡花一樣精細。因為只有“繡花一樣的管理”，才能照顧到每一個人、每一件事和每一個矛盾的“弱小”階段，滿足個人的、具體的、偶然性的需要，這樣才能把以人為本落實到每一個個體上。

其實，對城市管理者來說，以人為本就是從“冰冷刻板”轉為“溫暖包容”。董珂表示，城市管理者要樹立為人民服務的宗旨，采取人性化的服務方式，特別突出城市管理在保障和改善民生方面的作用，要讓每個居民，特別是外來者感受到城市的溫度，增強對城市的認同感和歸屬感。

從以條為主到以塊為主

“以條為主”的管理體制，導致事權交叉和缺位并存。應建立“以塊為主”的管理體制，整合各部門管理職能

當前，我國很多城市“以條為主”的管理體制導致事權交叉和缺位并存，執(zhí)法權力分散，是當前城管亂象的主要原因。據調查，我國目前的城管執(zhí)法事項80%屬于建筑領域，另外20%屬于環(huán)保、交通、公安、水利等領域，部門之間難以協調，跨領域事項執(zhí)法難度大。

“職能交叉、條塊分割、職責不清等是城市管理的老問題。這一方面與行政構架的設計有關，在頂層設計上沒有把不同部門的職能劃分清楚，另一方面也與城市管理的復雜性有關。如何理順管理體制機制，是未來新城新區(qū)城市管理體制改革的重要方面?！眲⑹苛直硎?。

對于這個問題，董珂明確提出，應建立“以塊為主”的城市管理體制機制。要整合各部門的城市管理職能，尤其是涉及城市管理的各類執(zhí)法權；強化綜合執(zhí)法屬地管理，在有條件的城市試行大部制，建立健全基層城管綜合執(zhí)法體系；在社區(qū)管理層級實現“一對多”的管理運行體系，整合行政資源，提高辦事效率；整合空間資源，高效利用土地。

王偉則從職能、執(zhí)法等方面，對新城新區(qū)的城市管理體制提出了具體意見。他建議，除國土、公安、規(guī)劃等部門由于垂直管理、專業(yè)性強、無許可事項等原因無須劃轉職能外，城市管理應按照“先易后難、循序漸進、統一劃轉、集中行使”的原則，將發(fā)改、建設、食藥、教育、工信、司法等部門承擔的涉及城市管理的處罰事項和管理事項劃轉到城市管理部門。

“集中行政處罰權還只是‘表’，提升管理效能才是‘里’?！蓖鮽ケ硎荆尭母锟吹綄嵭?，城市管理者一方面要加強對條塊之間、中央與地方之間現有法律規(guī)章的整理與統一，另一方面強化信息化建設水平，實現規(guī)范化、透明化，全程留痕，無縫銜接。

此外，還要設立相關職能服務窗口與智能管理中心，與數字城管、智慧城市相結合，“自上而下”與“自下而上”相結合，建立一個能夠凝聚各方共識的規(guī)范性平臺，實現城市管理統一化、規(guī)范化、流程化。

從單一管理到多元治理

政府的作用應從萬事包辦轉向溝通協調，搭建多方參與共治的服務平臺

公眾與社會的參與，是實現市民與政府互動，提高城市管理效率的重要保障。如何讓新城新區(qū)的管理從單一轉向多元，也是一個值得思考的問題。

以新加坡的城市管理為例，其通過在市鎮(zhèn)理事會吸納普通市民，并定期召開理事會，提供理事與市民共同探討城市管理問題的機會，提高市民參與城市管理的積極性，同時也為政府促進多元參與機制的實現提供合法渠道。

“要實現人民城市人民管，政府的作用從萬事包辦轉向溝通協調。政府負責搭建多方參與共治的服務平臺，激發(fā)民間參與城市治理的活力，讓社區(qū)、志愿者、企事業(yè)單位、民間團體成為城市治理的重要力量。”董珂說。

“其中，一個基礎工作就是城市管理的信息公開?！蓖鮽フJ為，圍繞城市規(guī)劃管理的決策、執(zhí)行、管理、服務、結果等重點環(huán)節(jié)，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，依法、主動、及時、準確公開政府信息，讓社會公眾看得到，看得懂。

與此同時，要健全多元參與制度、拓寬多元參與渠道?！爸档米⒁獾氖?，要給多元參與做好定位。哪些過程需要多元參與，可以參與到怎樣的程度，哪些還不適合公眾參與，需要分類推進，都需要好好研究，‘全過程參與’和‘全社會參與’之類的說法要慎重。”劉士林建議。

王偉認同這一觀點，并進一步闡釋。他說：“凡涉及城市重大公共利益的決策，涉及復雜事項的決策和涉及多種利益沖突的決策，都應有序發(fā)動社會各主體集思廣益、獻計獻策，在聽取各方意見，平衡各方利益后以公正、透明的方式作出決策?！?/p>

“不過，在這個過程中還要充分認識物權的復雜性和多樣性?！倍嫣嵝颜f，以城市管理中的社區(qū)自治為例，什么樣的人擁有什么樣的權利，在決策過程中占有什么樣的話語權，要充分分析。在明晰物業(yè)所有者、經營者、使用者、承租者等各類“利害關系人”的權利和義務的基礎上，才能建立基于物權法的公共參與決策體系。