常紀(jì)文：如何破解環(huán)境保護(hù)的形式主義
2017-05-27 16:21:12
來(lái)源：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心
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生態(tài)文明體制改革以來(lái)，特別是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施和環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)體制推行以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管的作風(fēng)總體硬朗了很多，環(huán)境保護(hù)的成效也明顯得到體現(xiàn)，但是環(huán)境監(jiān)管的形式主義并沒(méi)有得到根本解決，有的是由一種形式轉(zhuǎn)為另外一種形式，有的卻更加深入。
環(huán)境保護(hù)形式主義導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞
2015年1月，史上最嚴(yán)的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施；2016年1月，實(shí)施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重點(diǎn)污染天氣應(yīng)急制度的《大氣污染防治法》生效。這兩部法律對(duì)企業(yè)規(guī)定了信息公開(kāi)、淘汰落后生產(chǎn)工藝、排污許可等嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法律義務(wù)，引進(jìn)了環(huán)境民事公益訴訟制度，設(shè)置了按日計(jì)罰、行政拘留、限產(chǎn)停產(chǎn)等嚴(yán)厲的法律責(zé)任，對(duì)監(jiān)管失職的地方政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人規(guī)定了引咎辭職等嚴(yán)格的法律責(zé)任。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（試行），對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不力的地方黨委、政府及其有關(guān)部門(mén)進(jìn)行追責(zé)。不僅對(duì)單位，還對(duì)生態(tài)破壞、環(huán)境質(zhì)量退化或者環(huán)境污染事件負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的個(gè)人，追究黨紀(jì)、政紀(jì)甚至法律責(zé)任。2016年1月，中央啟動(dòng)了中央環(huán)境保護(hù)督察制度，一大批企業(yè)受罰，一大批不作為、慢作為、輕作為和胡作為的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被追究責(zé)任，在全國(guó)范圍內(nèi)糾正了很多地方不符合綠色發(fā)展的行為。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，對(duì)各行政區(qū)域的綠色發(fā)展每年進(jìn)行評(píng)價(jià)，且每五年進(jìn)行考核。對(duì)于考核不合格的，追究責(zé)任。
按理說(shuō)，政策和法律編制了這么嚴(yán)密的法律義務(wù)和法律責(zé)任網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)不敢再違法違規(guī)，地方黨委和政府也不敢再懈怠，環(huán)境質(zhì)量應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖杆俚奶嵘?，但是最近的現(xiàn)實(shí)情況卻不理想。在2016年底至2017年初的冬季取暖季節(jié)，為了保護(hù)京津冀地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量，很多地方實(shí)施錯(cuò)峰生產(chǎn)方案，一些企業(yè)被限產(chǎn)或者停產(chǎn)，損失巨大。在2016年3月上旬和中旬召開(kāi)的全國(guó)“兩會(huì)”期間，環(huán)境保護(hù)部的正副部長(zhǎng)們帶隊(duì)，親自到京津冀大氣傳輸通道的重點(diǎn)城市進(jìn)行專項(xiàng)督查，大氣環(huán)境質(zhì)量暫時(shí)得到明顯改善。但是“兩會(huì)”之后，供暖季節(jié)結(jié)束，霧霾卷土重來(lái)，京津冀地區(qū)再次遇上黃色甚至橙色預(yù)警。也就是說(shuō)，嚴(yán)格監(jiān)管空氣質(zhì)量就好，放松監(jiān)管空氣質(zhì)量就差。這說(shuō)明，形式主義是導(dǎo)致部分區(qū)域嚴(yán)重霧霾的原因之一。
環(huán)境保護(hù)形式主義的具體表現(xiàn)
生態(tài)文明體制改革以來(lái)，特別是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施和環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)體制推行以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管的作風(fēng)總體硬朗了很多，環(huán)境保護(hù)的成效也明顯得到體現(xiàn)，但是環(huán)境監(jiān)管的形式主義并沒(méi)有得到根本解決，有的是由一種形式轉(zhuǎn)為另外一種形式，有的卻更加深入。甚至中央環(huán)境保護(hù)督察組下去，也遇到形式主義的軟抵抗。2017年初，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧也指出，有的地方搞形式主義，有的地方搞“一刀切”的應(yīng)付主義。形式主義在實(shí)踐中呈現(xiàn)以下幾類表現(xiàn)情況。
一是文山會(huì)海，到基層檢查“走過(guò)場(chǎng)”。
地方每年都會(huì)迎接一些評(píng)價(jià)、考核、督察，有的在實(shí)踐中探索或者“學(xué)習(xí)”，形成了一套應(yīng)付辦法，就是以文對(duì)文、以會(huì)對(duì)會(huì)，以下文代替工作的部署落實(shí)、以開(kāi)會(huì)代替領(lǐng)導(dǎo)的工作重視、以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)到企業(yè)特別是好企業(yè)擺拍一下代替現(xiàn)場(chǎng)的檢查督促、以罰款代替責(zé)令企業(yè)整改。結(jié)果，環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)超標(biāo)、生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化。上級(jí)若來(lái)追責(zé)，地方會(huì)說(shuō)，我下了文、我開(kāi)了會(huì)、我也去了企業(yè)，因此我沒(méi)有責(zé)任。結(jié)果，肇事企業(yè)因?yàn)闊o(wú)法向其他企業(yè)推卸責(zé)任，最基層的監(jiān)管人員因?yàn)闊o(wú)法向下再推卸責(zé)任，就成了大家眼中的“替罪羊”。由于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不重視，即使監(jiān)管部門(mén)采取“五加二”“白加黑”的方式工作，也難以保證不出現(xiàn)環(huán)境污染違法行為和環(huán)境污染事件。
二是治理和管理作假，應(yīng)付監(jiān)管與考核方法眾多。
首先是企業(yè)污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部督察組的反饋，2017年1月以來(lái)，很多地方的企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假，有的通過(guò)監(jiān)測(cè)軟件作假，有的通過(guò)檢測(cè)設(shè)備作假，有的采取檢測(cè)方式作假。由于基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)專業(yè)性不強(qiáng)，在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，所以企業(yè)數(shù)據(jù)作假的現(xiàn)象反彈。其次是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。2016年，為了應(yīng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量考核，西安市兩個(gè)環(huán)保分局就卷入了大氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的事件，在環(huán)境保護(hù)部和公安部的直接干預(yù)下，幾名責(zé)任人被刑拘。在此事件的警示下，地方環(huán)保部門(mén)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假的情況少多了。若在全國(guó)盡快建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，此類事件應(yīng)當(dāng)會(huì)更少。再次是企業(yè)治理污染作假。有的企業(yè)，等監(jiān)管人員來(lái)了就開(kāi)啟環(huán)境污染治理設(shè)備，若監(jiān)管人員走了就關(guān)閉治理設(shè)施；在重污染天氣期間，有的企業(yè)本應(yīng)限產(chǎn)卻不限產(chǎn)、本應(yīng)停產(chǎn)卻不停產(chǎn)，仍然開(kāi)足馬力生產(chǎn)。這反映出地方平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)工作的能力非常有限。
三是目標(biāo)考核放松，問(wèn)題追責(zé)不嚴(yán)。
按照設(shè)計(jì)的目的，環(huán)境保護(hù)考核本應(yīng)當(dāng)成為督促地方黨委和政府加強(qiáng)環(huán)境治理和環(huán)境管理的重要手段，但是在一些地方，上級(jí)對(duì)于下級(jí)行政區(qū)域的嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題“睜一只眼、閉一只眼”，下級(jí)匯報(bào)工作時(shí)，多說(shuō)好、少說(shuō)差，多說(shuō)努力、少說(shuō)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況；作檢查時(shí)，成績(jī)說(shuō)一大堆，涉及問(wèn)題卻“輕飄飄”。如2016年，中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋，河南鄭州2015年的環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，年度考核卻合格。考核走形式主義，雖然上下級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)人人歡喜，但是卻損害了老百姓的權(quán)益和地方可持續(xù)發(fā)展的能力?！渡鷳B(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》設(shè)計(jì)了每年一次的綠色發(fā)展評(píng)價(jià)和五年一次的目標(biāo)考核，由于地方黨政首長(zhǎng)的任期一般為2—3年，如果不建立明確的前后任責(zé)任分割機(jī)制，中央花大力氣建立的評(píng)價(jià)考核機(jī)制就會(huì)落空。值得指出的是，2016年1月，中央環(huán)境保護(hù)督察制度開(kāi)始實(shí)施，副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)代表中央去地方督察；2017年初，環(huán)境保護(hù)部的部長(zhǎng)和副部長(zhǎng)帶隊(duì)到地方開(kāi)展專項(xiàng)督查，至今已經(jīng)處理了數(shù)千名黨政官員，數(shù)千名企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員被行政拘留甚至刑事拘留。但是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，被處理的干部層級(jí)仍然偏低，大多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣級(jí)部門(mén)的工作人員，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)得少，地廳級(jí)及以上的領(lǐng)導(dǎo)被追責(zé)的更罕見(jiàn)。即使追責(zé)，也是誡勉談話的多，記過(guò)以上的處分少。其實(shí)，環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻性與市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀直接有關(guān)，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)高抬貴手，卻對(duì)部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部追責(zé)必然導(dǎo)致兩個(gè)現(xiàn)象，一是地市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)未必真正重視環(huán)境保護(hù)督察工作，有的認(rèn)為中央環(huán)境保護(hù)督察不過(guò)如此，是“紙老虎”，這樣會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的壓力從上到下層層衰減。二是部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員是市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政思路的具體實(shí)踐者，被處理心里不服，挫傷了執(zhí)法隊(duì)伍的積極性。
四是遇上困難繞著走，不敢于作為、不敢于擔(dān)當(dāng)。首先，有的上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)把難管的事推給下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)，如把一些管壞了的行政審批或者許可下放給下級(jí)部門(mén)，有的把本應(yīng)由自己履行的執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)推給下級(jí)部門(mén)。表面上看，是上級(jí)重視下面，而背后的現(xiàn)實(shí)考量是現(xiàn)在追責(zé)嚴(yán)厲，上面不敢擔(dān)責(zé)，把下級(jí)當(dāng)“替罪羊”。由于市縣級(jí)特別是縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)能力不足，難以承擔(dān)一些技術(shù)性很強(qiáng)的許可和監(jiān)管工作，必然導(dǎo)致不作為或者不敢作為的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)中，基層的老百姓會(huì)批評(píng)環(huán)保部門(mén)不辦事、不服務(wù)，而基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)只能忍聲吞氣。由于基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)既應(yīng)接受本地的黨政領(lǐng)導(dǎo)，也應(yīng)接受上級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因此出現(xiàn)工作兩難和兩頭受氣的現(xiàn)象，如何平衡各方面的關(guān)系而不是一心嚴(yán)格執(zhí)法就成了基層環(huán)境監(jiān)管者不得不考量的因素。其次，一些上級(jí)政府或者部門(mén)的環(huán)境保護(hù)政策和工作部署不接地氣，缺乏可實(shí)施性，而下級(jí)不敢得罪上級(jí)，導(dǎo)致一些工作流于形式，甚至出現(xiàn)一些面子工程。結(jié)果，真正應(yīng)當(dāng)引起重視的問(wèn)題沒(méi)有解決。再次，干活的人少，圍觀的人多；實(shí)地監(jiān)管的人少，動(dòng)嘴督察和監(jiān)督的人多；上面的人多，下面的人少；上面的專業(yè)素質(zhì)高，下面的專業(yè)素質(zhì)差；上面的設(shè)備全，下面的靠眼睛看、鼻子聞和手指頭摸，使監(jiān)管能力呈現(xiàn)倒金字塔的配置結(jié)構(gòu)，好的法律、好的政策、好的決策、好的改革措施和好的科研成果，很難切實(shí)落實(shí)到下面特別是最基層。此外，還有一些環(huán)境保護(hù)部門(mén)四處搶權(quán)，而自己的責(zé)任田卻在荒廢。
五是監(jiān)管由一個(gè)極端走向另外一個(gè)極端，對(duì)環(huán)境保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都不負(fù)責(zé)任。以前，一些地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)不負(fù)責(zé)任，完全聽(tīng)命于地方保護(hù)主義，不執(zhí)法、慢執(zhí)法、輕執(zhí)法。自從2016年中央啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)督察活動(dòng)后，一批不作為、亂作為、輕作為的地方工作人員特別是環(huán)境保護(hù)部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)管人員被追究責(zé)任，有的甚至被追究刑事責(zé)任，在全國(guó)范圍內(nèi)震懾了不依法行政的行為。自此，官員為了自保、不被處分或者不進(jìn)監(jiān)獄，一些地方政府特別是監(jiān)管部門(mén)開(kāi)始轉(zhuǎn)變執(zhí)法思維，由地方保護(hù)主義轉(zhuǎn)向“官員保護(hù)主義”，如應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)的許可，不予以審批；對(duì)可以輕罰款的企業(yè)予以重罰款；對(duì)可以整改的企業(yè)，不幫助扶持而責(zé)令停業(yè)甚至關(guān)閉；在重污染天氣，不論是否達(dá)標(biāo)排放一律關(guān)停。這些簡(jiǎn)單粗暴的做法，不僅傷了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的元?dú)?，也損害了環(huán)境保護(hù)工作的可持續(xù)性。這也是對(duì)黨和政府工作的極不負(fù)責(zé)任?？偟膩?lái)說(shuō)，這種簡(jiǎn)單粗暴的消極執(zhí)法監(jiān)管行為，東部地區(qū)要少于中西部地區(qū)。
此外，有的部門(mén)因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)主責(zé)不明顯，或者逃避監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作口頭上重視，對(duì)于部門(mén)配合和協(xié)調(diào)總是避重就輕、不狠抓落實(shí)，成為環(huán)境保護(hù)工作的冷眼旁觀者。很多學(xué)者和地方官員反映，盡管有中央和地方的支持，環(huán)境保護(hù)部門(mén)目前仍然是環(huán)境保護(hù)的單打獨(dú)斗者。
在環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制方面，應(yīng)編制權(quán)力清單，建立“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的制度和機(jī)制；在環(huán)境法治的主體結(jié)構(gòu)方面，要進(jìn)一步發(fā)揮所有國(guó)家治理主體的環(huán)境保護(hù)作用；在環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)方面，要按照生態(tài)文明體制改革要求改造現(xiàn)有的環(huán)境法制。在環(huán)境保護(hù)的科學(xué)決策方面，要推行科學(xué)決策和民主決策，從源頭預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生；在環(huán)境監(jiān)管的能力建設(shè)方面，要開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)人才的優(yōu)化和監(jiān)管人才的專業(yè)化工作；在國(guó)家環(huán)境治理的方法方面，要解決監(jiān)管有效性的問(wèn)題；在區(qū)域環(huán)保責(zé)任的落實(shí)方面，要獎(jiǎng)懲分明。
環(huán)境保護(hù)形式主義產(chǎn)生的原因
除了一些地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展能力不足以外，環(huán)境保護(hù)形式主義產(chǎn)生的原因還有如下方面。
一是責(zé)任與權(quán)力不匹配，不僅身心疲憊，還杜絕不了違法。
按照環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，地方人民政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；按照中央的要求，地方黨委和政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境工作負(fù)責(zé)。為了對(duì)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行專業(yè)管理，國(guó)務(wù)院和地方政府設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部門(mén)。按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門(mén)是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門(mén)。在實(shí)踐中，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)就成了地方黨委和政府所依托的環(huán)境保護(hù)牽頭部門(mén)和兜底部門(mén)。但是這個(gè)牽頭和兜底，是與環(huán)境保護(hù)部門(mén)本身的定位和職責(zé)不相符的。環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)于一些關(guān)鍵的事項(xiàng)，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、違法企業(yè)的關(guān)閉等，是沒(méi)有監(jiān)管權(quán)的。由于一些結(jié)構(gòu)性的環(huán)境問(wèn)題是宏觀調(diào)控不當(dāng)造成的、一些環(huán)境問(wèn)題是地方政府不責(zé)令關(guān)閉企業(yè)造成的、一些環(huán)境問(wèn)題是區(qū)域城市規(guī)劃與管理不當(dāng)造成的，還有一些環(huán)境問(wèn)題是部門(mén)之間不協(xié)調(diào)造成的，對(duì)于這些問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)部門(mén)因?yàn)闊o(wú)監(jiān)管權(quán)力，而其他部門(mén)旁觀，因此難以有大的作為。譬如一些地方反映，由于環(huán)保部門(mén)介入不了宏觀決策，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的手段，因?yàn)楸粍?dòng)地成為了地方粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的助推者、發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)的遠(yuǎn)望者、城市基礎(chǔ)設(shè)施的旁觀者，最終成為社會(huì)責(zé)罵的首選者。一旦出事，地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)和分管環(huán)境保護(hù)工作的地方領(lǐng)導(dǎo)，就難免成為追責(zé)的對(duì)象。目前形成了一個(gè)怪圈，一旦環(huán)境問(wèn)題被曝光并被上級(jí)責(zé)成查處，地方黨委和政府的第一反應(yīng)就是處理環(huán)保系統(tǒng)的干部。
二是激勵(lì)約束機(jī)制不健全，嚴(yán)格執(zhí)法的人難以得到重用。
在環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐中，出實(shí)招、嚴(yán)格執(zhí)法的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，雖然對(duì)中央的生態(tài)文明政策負(fù)責(zé)、對(duì)地方的綠色發(fā)展負(fù)責(zé)，但是往往容易得罪地方，有的甚至被地方戴上不顧大局、阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的帽子，在地方難以得到提升。而一些處理事情老到的領(lǐng)導(dǎo)干部，善于與上級(jí)打“太極拳”，上面強(qiáng)調(diào)時(shí)下面抓一抓，上面松時(shí)下面放一放，有的甚至為企業(yè)和下級(jí)政府或者部門(mén)通風(fēng)報(bào)信，他們因?yàn)樯朴诒Ｗo(hù)地方環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的利益，往往容易獲得地方的認(rèn)可和提升。更有甚者，有的干部怕自己擔(dān)責(zé)，不管下面有無(wú)監(jiān)管能力和條件，就把職責(zé)放權(quán)給下面行使，出了事情由下面“背鍋”。久而久之，地方的這種干部激勵(lì)傾向就帶壞了隊(duì)伍、帶壞了作風(fēng)，破壞了地方可持續(xù)發(fā)展的能力。有的干部甚至為了地方的利益和面子，親自造假。2016年西安市兩個(gè)環(huán)保分局為了環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)好看，竟然對(duì)國(guó)控大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)動(dòng)手腳，后來(lái)被嚴(yán)肅追責(zé)。
三是基層信息難以為上面真實(shí)掌握，上級(jí)的文件或者部署冒進(jìn)、不接地氣，或者相互矛盾，基層難以落實(shí)。
目前，中央和省級(jí)部門(mén)分工很細(xì)，但是工作部署一到基層，上面的千條線就由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一根針來(lái)牽著。上面的文件有的沒(méi)有考慮基層千差萬(wàn)別的實(shí)際情況，不考慮基層財(cái)政的承受能力和工作能力，缺乏可實(shí)施性；有的脫離發(fā)展階段搞環(huán)境保護(hù)冒進(jìn)，對(duì)基層沒(méi)有補(bǔ)償措施，讓基層接受不了。地方既要發(fā)展GDP、解決行政事業(yè)單位吃飯的問(wèn)題，又要保護(hù)環(huán)境，由于能力不夠，工作常常處于兩難境地，逐漸形成了應(yīng)付上面工作部署和績(jī)效考核的經(jīng)驗(yàn)。有時(shí)，各部門(mén)下發(fā)的文件，由于視角與方法的不同、要求與目標(biāo)也不同，基層難以適從，只能各自應(yīng)付。由于監(jiān)管信息共享機(jī)制目前還不順暢，國(guó)家和省級(jí)監(jiān)管部門(mén)的人少，不可能延伸到基層的每個(gè)角落，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題很多發(fā)現(xiàn)不了，即使及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也鞭長(zhǎng)莫及，除非引起社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。也就是說(shuō)，基層的真實(shí)信息難以為上面全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握。
四是監(jiān)管能力和監(jiān)管功底不足，導(dǎo)致出現(xiàn)不會(huì)管和管不了的現(xiàn)象。
環(huán)境保護(hù)“上頭熱、中間溫、下頭冷”，除了基層黨委和政府因?yàn)榘l(fā)展不足不重視環(huán)境保護(hù)的原因外，專業(yè)化能力不足也是一個(gè)重要的原因?；竟Σ辉鷮?shí)，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是短板，跟不上改革的步伐和節(jié)奏。有的區(qū)縣環(huán)境保護(hù)監(jiān)管人員不足，有的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)水平欠缺，不會(huì)管的現(xiàn)象突出，即使到了現(xiàn)場(chǎng)，也難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)大檢查全覆蓋的質(zhì)量不高。即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也因?yàn)槿狈I(yè)思維，難以及時(shí)解決問(wèn)題?；诖?，一旦出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和地方黨政領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)因?yàn)辄h政同責(zé)被追究責(zé)任?；诖?，要實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)，必須實(shí)現(xiàn)基層監(jiān)管人員的專業(yè)化。有的市縣環(huán)境保護(hù)部門(mén)仍然靠監(jiān)管對(duì)象上繳的排污費(fèi)來(lái)發(fā)工資，監(jiān)管缺乏公平和公正性。要保證環(huán)保部門(mén)依法監(jiān)管、盡職履責(zé)，必須盡快、全面推進(jìn)省以下環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管垂直管理體制改革，從上面一攬子解決經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。
五是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)不均衡，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。
在國(guó)家環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織具有不可替代的結(jié)構(gòu)性作用，不僅可以監(jiān)督政府，還可以通過(guò)提供專業(yè)化服務(wù)，協(xié)助政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。但是在現(xiàn)實(shí)中，技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。如新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，社會(huì)組織監(jiān)督企業(yè)的積極性一度很高，但是現(xiàn)在卻有些回潮，因?yàn)樗麄儼l(fā)現(xiàn)，監(jiān)督個(gè)體的企業(yè)不如監(jiān)督政府依法行政管用，而現(xiàn)在，有關(guān)的立法缺口并沒(méi)有打開(kāi)。因?yàn)橐恍┥鐣?huì)組織的曝光促使了一些環(huán)境問(wèn)題的解決，導(dǎo)致社會(huì)組織在一些地方開(kāi)展活動(dòng)更加困難。在一些地方，一些社會(huì)組織的成員在巡查中受到人身威脅。加上一些社會(huì)組織發(fā)育不成熟，采取對(duì)抗式而不是合作式的工作方式，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督難以發(fā)揮預(yù)期的作用。
六是制度不健全，出現(xiàn)一些監(jiān)管空白或者不愿意、不敢監(jiān)管的現(xiàn)象。
對(duì)于監(jiān)管職責(zé)，法律法規(guī)的規(guī)定比較宏觀。但在法律法規(guī)的具體實(shí)施中，會(huì)遇到千差萬(wàn)別的具體情景，在條文上難以看到針對(duì)性的明確答案。而相當(dāng)多的地方目前還沒(méi)有建立全面的環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和部門(mén)之間的監(jiān)管責(zé)任也沒(méi)有明確區(qū)分，就會(huì)出現(xiàn)一些監(jiān)管空白，出現(xiàn)部門(mén)協(xié)調(diào)和互動(dòng)機(jī)制不健全的問(wèn)題。由于職責(zé)不清，環(huán)境監(jiān)管一旦出事，就會(huì)相互推諉。對(duì)于監(jiān)管空白或者監(jiān)管交叉領(lǐng)域，如有部門(mén)政策紅利，大家都愿意管；如沒(méi)有部門(mén)政策紅利，大家都不愿意管。對(duì)于一些問(wèn)題，如果有的部門(mén)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、介入監(jiān)管，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，就可能被追責(zé)，因此很多部門(mén)都不愿意主動(dòng)監(jiān)管。另外，很多企業(yè)有著紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，嚴(yán)格執(zhí)法可能得罪人，不利于部門(mén)工作的開(kāi)展和個(gè)人的前途，也不利于監(jiān)管部門(mén)大膽監(jiān)管。基于此，一些地方的黨委和政府工作不實(shí)，以下文來(lái)替代具體的工作推動(dòng)和監(jiān)管，各部門(mén)也紛紛效仿、層層發(fā)文，一直到居委會(huì)、村委會(huì)不能向下發(fā)文才停止。由于缺乏狠抓落實(shí)的機(jī)制，中央的生態(tài)文明改革部署難以及時(shí)落實(shí)到基層。
七是地方利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一些追責(zé)要求沒(méi)有得到嚴(yán)格實(shí)施。
首先，對(duì)于失職的地方政府官員，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了引咎辭職的法律責(zé)任。但該法實(shí)施兩年多，很少聽(tīng)說(shuō)縣（區(qū)）長(zhǎng)、副縣（區(qū)）長(zhǎng)以上的干部引咎辭職的現(xiàn)象。再如中央環(huán)境保護(hù)督察組代表中共中央、國(guó)務(wù)院下去督察，其權(quán)威堪比中央巡視組，在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)面前，這么高端的督察組織形態(tài)理應(yīng)打一些環(huán)境保護(hù)不作為的“大老虎”，但是從追責(zé)的情況來(lái)看，處理的大多是牽涉關(guān)系層面不高的低階官員，對(duì)于縣級(jí)特別是地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)闋可娴膶用娓?，被處理的?shù)量不多。即使是追責(zé)，往往是“高高舉起、輕輕落下”。一些地方干部反映，地方環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，是與縣以上地方黨委和政府的態(tài)度和部署有關(guān)的，如果不打他們的板子，會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)不匹配，不利于維護(hù)中央環(huán)境保護(hù)督察制度的嚴(yán)肅性。盡管有了中央環(huán)境保護(hù)督察制度，環(huán)境保護(hù)部在2017年3月至4月開(kāi)展的大氣環(huán)境專項(xiàng)督察，還是發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)弄虛作假，如環(huán)保部通過(guò)對(duì)京津冀地區(qū)的18個(gè)城市的督察發(fā)現(xiàn)，2017年3月16日以來(lái)，多地都存在“散亂污”企業(yè)或企業(yè)群違法違規(guī)復(fù)產(chǎn)情況。甚至在一些地方，連中央環(huán)保督察組下去督察時(shí)，都敢造假，可見(jiàn)地方保護(hù)主義根深蒂固。這說(shuō)明，中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察工作下一步要打“大老虎”。其次，黨政同責(zé)的制度建設(shè)尚須加強(qiáng)，特別是環(huán)境保護(hù)部門(mén)以外的其他部門(mén)的問(wèn)責(zé)制度建設(shè)不足，一些部門(mén)事實(shí)上成為中央環(huán)境保護(hù)督察工作的看客，而不是參與者。此外，一些地方每年開(kāi)展的環(huán)境保護(hù)考核多年不敢揭短，導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)工作形式主義蔓延和深入。
如何破解環(huán)境保護(hù)的形式主義
形式主義害干部、形式主義壞作風(fēng)、形式主義損環(huán)境、形式主義誤經(jīng)濟(jì)，一句話概括，就是形式主義損害生態(tài)文明建設(shè)和改革。為了破解環(huán)境監(jiān)管形式主義，建議采取以下幾個(gè)方面的措施。
第一，在環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體制方面，應(yīng)編制權(quán)力清單，建立“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”的制度和機(jī)制。
一是建議國(guó)務(wù)院出臺(tái)各部委辦局的環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，特別是明確各部門(mén)的監(jiān)管失職責(zé)任，界定政府部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任與企業(yè)的主體責(zé)任，不能混淆；中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)地方黨委和政府環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單的編制指南，明確上級(jí)黨委與下級(jí)黨委、上級(jí)政府與下級(jí)政府的關(guān)系；各省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)，借鑒甘肅省的經(jīng)驗(yàn)，按照中央要求分級(jí)聯(lián)合出臺(tái)環(huán)境保護(hù)權(quán)力清單，特別是界定地方黨委書(shū)記和其他常委的責(zé)任，界定地方行政首長(zhǎng)和副職的職責(zé)，形成黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的體制、制度和機(jī)制，利于在統(tǒng)一之中又形成職責(zé)清晰、相互銜接的分工職責(zé)體系，為環(huán)境保護(hù)部門(mén)單打獨(dú)斗的尷尬局面解困。建立權(quán)力清單有利于規(guī)范各級(jí)黨委和政府的運(yùn)作，防止相互推諉和濫權(quán)的現(xiàn)象，解決多頭執(zhí)法、無(wú)人執(zhí)法、無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，改善地方和部門(mén)工作作風(fēng)，為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好和清晰的監(jiān)管制度化氛圍，減少職權(quán)不確定性導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。
二是為了防止一些部門(mén)變成只拿大棒的執(zhí)法部門(mén)，建議在權(quán)力清單的編制之中，給環(huán)境保護(hù)、工業(yè)信息、發(fā)展改革等部門(mén)增設(shè)如何幫助地方和企業(yè)發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。
三是建議借鑒《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》的做法，明確規(guī)定“盡職照單免責(zé)、失職照單追責(zé)”，區(qū)分過(guò)錯(cuò)責(zé)任與其他事件，給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門(mén)松綁。只有這樣，才能促使地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)放下思想包袱，敢于監(jiān)管、敢于作為。
第二，在環(huán)境法治的主體結(jié)構(gòu)方面，要進(jìn)一步發(fā)揮所有國(guó)家治理主體的環(huán)境保護(hù)作用。
一是要發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境政策和法律咨詢等技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。對(duì)于企業(yè)環(huán)境保護(hù)和政府環(huán)境監(jiān)管能力落后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取政府和企業(yè)購(gòu)買社會(huì)技術(shù)服務(wù)的模式，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提升監(jiān)管能力。
二是在一些領(lǐng)域推進(jìn)企業(yè)環(huán)境污染的強(qiáng)制性保險(xiǎn)，推進(jìn)保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)能力建設(shè)，對(duì)其服務(wù)的企業(yè)開(kāi)展第三方評(píng)估和監(jiān)督作用，彌補(bǔ)政府監(jiān)管和企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理的不足。
三是借鑒《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》的規(guī)定，設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟制度，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)組織監(jiān)督地方政府的作用，促進(jìn)依法履職。
四是明確中央環(huán)境保護(hù)督察組在環(huán)境法治中的主體地位，在環(huán)境保護(hù)部設(shè)立常態(tài)性的中央環(huán)保督察辦公室，在針對(duì)各地的定期督察空檔期發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題；加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，充實(shí)國(guó)家發(fā)改委、工信部等在中央環(huán)境保護(hù)督察中的角色，連動(dòng)地解決地方環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。
第三，在環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)方面，要按照生態(tài)文明體制改革要求改造現(xiàn)有的環(huán)境法制，特別是銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法的規(guī)定，銜接環(huán)境立法的規(guī)定和現(xiàn)行司法解釋的創(chuàng)新性規(guī)定，讓中央的生態(tài)文明體制改革的措施在國(guó)家立法層面有支撐。
一是一些現(xiàn)行立法，很多僅在第一條立法目的之中簡(jiǎn)單寫(xiě)“建設(shè)生態(tài)文明”，而對(duì)于改革的一些具體舉措，如排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易、環(huán)境保護(hù)PPP機(jī)制、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、民事和行政公益訴訟制度的改革、中央環(huán)境保護(hù)督察、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察等，要么沒(méi)有涉及，要么僅有原則性的涉及，不利于生態(tài)文明建設(shè)和改革的規(guī)范化、制度化和程序化，難以為地方遵守生態(tài)文明視野下的環(huán)境保護(hù)要求提供有效的規(guī)則體系。為此，建議全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦加強(qiáng)生態(tài)文明系統(tǒng)、深入的法制化工作。
二是建議中央各部委辦局發(fā)布生態(tài)文明體制改革和推進(jìn)文件之前，中央深改組有關(guān)工作組加強(qiáng)審查，促進(jìn)部門(mén)改革的協(xié)同性。
三是修改刑法，把數(shù)據(jù)造假、閑置污染治理設(shè)施、拒絕環(huán)境保護(hù)檢查等環(huán)境違法行為入刑，予以嚴(yán)厲打擊，營(yíng)造守法的良性氛圍。只有改造了國(guó)家立法，協(xié)調(diào)了部門(mén)之間的改革措施，才能為中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察等工作的順利開(kāi)展奠定國(guó)家層面的法制基礎(chǔ)。
第四，在環(huán)境保護(hù)的科學(xué)決策方面，要推行科學(xué)決策和民主決策，從源頭預(yù)防環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。
建議中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合出臺(tái)《地方黨委和政府科學(xué)和民主決策辦法》，促進(jìn)地方各項(xiàng)事業(yè)科學(xué)和民主決策，促進(jìn)地方堅(jiān)持綠色發(fā)展、科學(xué)趕超、全域統(tǒng)籌、生態(tài)引領(lǐng)、城鄉(xiāng)一體、特色發(fā)展，通過(guò)生態(tài)惠民、生態(tài)富民的措施激發(fā)各方積極性，讓地方領(lǐng)導(dǎo)一代接著一代干，使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定向前發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)有基礎(chǔ)、有動(dòng)力、有能力，讓社會(huì)和市場(chǎng)主體有投資和發(fā)展的穩(wěn)定感和信心，防止地方領(lǐng)導(dǎo)“亂拍板”導(dǎo)致的投資浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題，為地方留下環(huán)境監(jiān)管困難的尾巴。
第五，在環(huán)境監(jiān)管的能力建設(shè)方面，要開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)人才的優(yōu)化和監(jiān)管人才的專業(yè)化工作。
一是建議中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔、交流和培養(yǎng)辦法》，加強(qiáng)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公開(kāi)選拔工作，把一大批具有創(chuàng)造力和政策實(shí)施能力的優(yōu)秀干部選拔到更高的領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，有利于形成能干事、更能干成事的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展氛圍，有利于形成良好的國(guó)家治理環(huán)境。這對(duì)中西部地區(qū)尤其重要。對(duì)于中西部地區(qū)，要從東部沿海地區(qū)和北京等大城市公開(kāi)選拔一些懂經(jīng)濟(jì)、懂科技、懂環(huán)保、懂安全生產(chǎn)、懂法治的中高級(jí)干部。
二是促進(jìn)東部地區(qū)官員到中西部地區(qū)掛職或者交流任職，促進(jìn)西部地區(qū)官員到東部地區(qū)掛職，更好地優(yōu)化中西部地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)構(gòu)，促進(jìn)東部地區(qū)和西部地區(qū)的發(fā)展思想和領(lǐng)導(dǎo)方法交流，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
三是加強(qiáng)基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)特別是西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的人才建設(shè)和能力建設(shè)，用激勵(lì)政策引進(jìn)專業(yè)化干部、穩(wěn)住專業(yè)化干部，并開(kāi)展終身的職業(yè)教育，解決不能管和不會(huì)管的問(wèn)題。
第六，在國(guó)家環(huán)境治理的方法方面，要解決監(jiān)管有效性的問(wèn)題。
一是要修改《行政訴訟法》和有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，授權(quán)社會(huì)組織針對(duì)地方政府和有關(guān)部門(mén)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度，既彌補(bǔ)中央環(huán)境保護(hù)督察制度非常態(tài)性不足，也遏制地方政府懶政的地方保護(hù)主義問(wèn)題。
二是要依靠現(xiàn)代科技和健全的制度發(fā)現(xiàn)違規(guī)、解決違規(guī)，如依靠信息化，可以保證監(jiān)管信息的準(zhǔn)確性，彌補(bǔ)現(xiàn)場(chǎng)巡查和監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)違法的或然性不足。
三是中央環(huán)境保護(hù)督察要抽查地方環(huán)境執(zhí)法的信息系統(tǒng)和案卷，解決不作為和輕作為的問(wèn)題，維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公平性，特別是解決針對(duì)國(guó)有企業(yè)執(zhí)法普遍偏軟的問(wèn)題，解決針對(duì)小、散、污企業(yè)執(zhí)法的不作為問(wèn)題。對(duì)部門(mén)開(kāi)展督察，解決部門(mén)之間配合、協(xié)調(diào)不夠和對(duì)地方指導(dǎo)不充分的問(wèn)題。
四是在年度綠色發(fā)展指數(shù)評(píng)價(jià)和部門(mén)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)考核的基礎(chǔ)上，在兩年一次的中央環(huán)境保護(hù)督察制度的基礎(chǔ)上，建立積分制性質(zhì)的追責(zé)制度，即中央環(huán)境保護(hù)督察和在環(huán)境保護(hù)部組織的專項(xiàng)督察中，如果在一年內(nèi)兩次發(fā)現(xiàn)同一類型問(wèn)題的，要自動(dòng)追究地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對(duì)于一年內(nèi)四次發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，建議地方黨政領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職。
五是開(kāi)展中央環(huán)境保護(hù)督察和環(huán)境保護(hù)部的專項(xiàng)督察的階段性第三方評(píng)估，完善制度，更好地發(fā)揮其作用。建議中央環(huán)境保護(hù)督察組下一步要更加敢于碰硬，追究一批地廳級(jí)和省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。
第七，在區(qū)域環(huán)保責(zé)任的落實(shí)方面，要獎(jiǎng)懲分明，讓地方切實(shí)重視環(huán)境保護(hù)。
一是對(duì)于資源環(huán)境承載能力出現(xiàn)黃色以上預(yù)警的區(qū)域，建議根據(jù)預(yù)警級(jí)別分別實(shí)施相應(yīng)期限的區(qū)域限批或者項(xiàng)目審批凍結(jié)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)域采取嚴(yán)格的土地供應(yīng)、區(qū)域開(kāi)發(fā)信貸等限制措施，采取懲罰性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和通報(bào)措施。區(qū)域限批或者凍結(jié)期間整改，制定最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)稅或者排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，制定錯(cuò)峰生產(chǎn)和特定時(shí)段的限產(chǎn)、停產(chǎn)方案，減少污染物的排放；造成生態(tài)破壞的，應(yīng)按照主體功能區(qū)的定位，限期制定生態(tài)修復(fù)方案和劃定生態(tài)紅線區(qū)的方案。對(duì)于環(huán)境保護(hù)年度考核不合格的，實(shí)行一票否決制，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)不得提拔或者平級(jí)交流到更加重要的崗位上；出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境重大損害的，按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》追究責(zé)任，且責(zé)任要從重。
二是對(duì)于黃色以上預(yù)警區(qū)域，省級(jí)黨委和政府要派出督導(dǎo)隊(duì)伍進(jìn)行為期兩年的綜合督導(dǎo)，增強(qiáng)其發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，幫助這些區(qū)域走出環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境。預(yù)警區(qū)域如果在限期內(nèi)脫離預(yù)警的，則給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員 常紀(jì)文 ）
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