新時(shí)期中國(guó)智庫(kù)建設(shè)的法治保障初探
2017-04-26 15:53:59
來(lái)源：知網(wǎng)
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一、加強(qiáng)中國(guó)智庫(kù)建設(shè)法律保障的必要性
近年來(lái)，中華大地上涌現(xiàn)的各類智庫(kù)共同構(gòu)成了一個(gè)數(shù)量眾多、組成復(fù)雜的系統(tǒng)。不同類型的智庫(kù)在影響和輔助決策、提供智力支持、積極對(duì)外交流、引導(dǎo)和反映輿論等方面發(fā)揮了重要作用。智庫(kù)生存與發(fā)展的動(dòng)力在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展復(fù)雜性問(wèn)題對(duì)科學(xué)化決策建言的持續(xù)性需求，發(fā)揮好智庫(kù)的決策咨詢服務(wù)功能，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的綜合系統(tǒng)工程，需要智庫(kù)本身?yè)碛袕?qiáng)大的學(xué)術(shù)影響力、社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的判斷力和決策建言的操作執(zhí)行力。中國(guó)智庫(kù)要想在當(dāng)前既充滿機(jī)遇，又面臨危機(jī)的全球化時(shí)代獲得長(zhǎng)足的發(fā)展空間，離不開(kāi)合理的制度建設(shè)，離不開(kāi)完善的法律保障體系，由此，法律保障對(duì)于智庫(kù)功能的發(fā)揮、性質(zhì)的定位及中國(guó)公共決策咨詢系統(tǒng)的完善等方面具有重要意義。
當(dāng)前，在我國(guó)的法律體系中，難覓關(guān)于智庫(kù)建設(shè)的法律規(guī)定，大多還是停留在政策層面的號(hào)召。這些政策雖然為智庫(kù)的活躍與繁榮提供了有力的政策支持，但作為一種非正式的制度安排，政策無(wú)論是在法律效力上還是在規(guī)范性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性上都具有很大的局限性。與政策相比，法律作為正式的制度安排有著明顯的比較優(yōu)勢(shì): 可以為政策的實(shí)施提供充分的法律依據(jù)，提高政策執(zhí)行的法律效力。只有將智庫(kù)建設(shè)納入法律保障框架之中，使之成為系統(tǒng)的、可持續(xù)的制度創(chuàng)新和變遷的組成部分，才能從根本上保障和推動(dòng)智庫(kù)的良性運(yùn)行和發(fā)展。
在現(xiàn)代社會(huì)，智庫(kù)已成為公共決策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，成為公民參與決策，影響公共政治的重要途徑，智庫(kù)對(duì)于減少?zèng)Q策失誤、提高決策效率、促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化具有十分重要的意義。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的縱深推進(jìn)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日趨劇烈，政策問(wèn)題變得越來(lái)越復(fù)雜，決策難度亦越來(lái)越大，決策失誤代價(jià)也越來(lái)越 沉 重，從而對(duì)政府決策也提出了更高的要求，也為智庫(kù)參與科學(xué)決策提供了前提和條件。因此，在推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化已然成為我國(guó)行政管理體制重要內(nèi)容的時(shí)代背景下，從法律的角度深入剖析中國(guó)智庫(kù)的現(xiàn)狀并有針對(duì)性地提出完善我國(guó)公共決策咨詢機(jī)制改革的對(duì)策，無(wú)疑具有重要的學(xué)術(shù)意義和實(shí)踐價(jià)值。
二、智庫(kù)建設(shè)的法律保障制度構(gòu)建
在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，中國(guó)智庫(kù)發(fā)展面對(duì)的最大最直接的現(xiàn)實(shí)就是中國(guó)正在經(jīng)歷的社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，中國(guó)智庫(kù)的法律制度構(gòu)建必須立足于這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，服務(wù)于這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，既需要為智庫(kù)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)提供完善的外部法律環(huán)境，又需要智庫(kù)完善本身的內(nèi)部自律機(jī)制，兩者互相配合，相得益彰才能保證智庫(kù)在未來(lái)的發(fā)展中有所作為，而良好的法制環(huán)境是中國(guó)智庫(kù)實(shí)現(xiàn)影響力并保持獨(dú)立性的關(guān)鍵，中國(guó)智庫(kù)法律保障制度的構(gòu)建與完善需要從以下幾個(gè)方面入手:
加強(qiáng)有關(guān)智庫(kù)的法學(xué)研究。法學(xué)領(lǐng)域?qū)χ菐?kù)研究的欠缺，呼喚著法學(xué)學(xué)者投入熱情來(lái)給予智庫(kù)學(xué)術(shù)關(guān)懷，法學(xué)學(xué)者們不僅應(yīng)該推動(dòng)智庫(kù)的法理研究向縱深化展開(kāi)，更應(yīng)注重展開(kāi)對(duì)智庫(kù)的實(shí)證研究，當(dāng)下各類智庫(kù)的實(shí)際運(yùn)作，特別是民間智庫(kù)領(lǐng)域，如零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)、上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司以及中國(guó)與全球化研究智庫(kù)等都為我們提供了一個(gè)個(gè)鮮活的個(gè)案與實(shí)證研究的素材，將這些實(shí)際案例納入到學(xué)理研究中定能為日后智庫(kù)的實(shí)踐提供更加有力的指導(dǎo)。
實(shí)現(xiàn)法治治理理念的轉(zhuǎn)變。新時(shí)期中國(guó)智庫(kù)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)在法治理念之下，運(yùn)用法治思維與法治手段來(lái)實(shí)現(xiàn)智庫(kù)治理的現(xiàn)代化。在理念上應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“政策治理”向“法律治理”的轉(zhuǎn)變，從偏重管制、控制向更加重視服務(wù)、重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變; 在管理手段上，從偏重行政手段向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變，更多地運(yùn)用法制手段，突破傳統(tǒng)的單一化管控傾向。
具體而言，法治理念與法治手段的運(yùn)用應(yīng)集中體現(xiàn)在完善智庫(kù)管理體制方面。智庫(kù)的專業(yè)性建設(shè)與獨(dú)立性建設(shè)和智庫(kù)管理體制的完善是分不開(kāi)的。囿于前文述及的管理體制對(duì)智庫(kù)發(fā)展形成的阻礙，未來(lái)的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)革新智庫(kù)的管理體制，首先立法應(yīng)當(dāng)為不同類型的智庫(kù)，包括半官方智庫(kù)與民間智庫(kù)，營(yíng)造平等的共存環(huán)境，讓具有不同背景的各種智庫(kù)在平等的環(huán)境中共存，才能提供多元的政策思想，才能為決策者提供理性政策的備選方案; 其次，應(yīng)當(dāng)把官方智庫(kù)從行政機(jī)構(gòu)中剝離出來(lái)，賦予其一定自主權(quán)，政府作為出資方可設(shè)立監(jiān)督委員會(huì)，而智庫(kù)本身不再受行政機(jī)關(guān)的直接日常管理，保障此類智庫(kù)的獨(dú)立性 ; 再次，政府要鼓勵(lì)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍與建立智庫(kù)研究成果采納機(jī)制，鼓勵(lì)民間智庫(kù)發(fā)展，允許民間與官辦智庫(kù)形成競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而在競(jìng)爭(zhēng)中提高中國(guó)智庫(kù)的整體水平，而且應(yīng)將智庫(kù)咨詢意見(jiàn)得以采納的標(biāo)準(zhǔn)確立為是否能夠提供更有效、更可行的方案，是否能對(duì)政府和社會(huì)帶來(lái)更大的幫助。
明確智庫(kù)的法律定位。智庫(kù)一般不以學(xué)術(shù)研究、學(xué)科建設(shè)為己任，而是以影響公共政策選擇為研究目標(biāo)。因而智庫(kù)所從事的研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，以影響政府決策為其最大目標(biāo)。決策者是否考慮或者采納智庫(kù)的政策建議，是判斷智庫(kù)影響力大小的主要標(biāo)準(zhǔn)。因此，維護(hù)公共利益與影響公共決策是智庫(kù)發(fā)展定位的重要考量。而唯有以法律的形式明確智庫(kù)在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)生活中的職能、地位權(quán)利、義務(wù)及其與政府之間的關(guān)系，才能清晰的厘定智庫(kù)的發(fā)展定位，才能保障其對(duì)公益性的堅(jiān)守。
此外，高水平的智庫(kù)建設(shè)已成為一個(gè)國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，要進(jìn)一步采用法律的手段完善創(chuàng)造適宜智庫(kù)發(fā)展的外部環(huán)境，如健全的法律體系、公共精神和法律意識(shí)才能克服目前智庫(kù)生存遇到的障礙，才能提升中國(guó)智庫(kù)在國(guó)內(nèi)外的影響力，才能促進(jìn)中國(guó)公共決策民主化、科學(xué)化、法治化的進(jìn)程。
推進(jìn)決策咨詢制度的法治化。中國(guó)智庫(kù)的生存及發(fā)展前景，必須要有立法上的保障，立法問(wèn)題不解決，就很難保證智庫(kù)不陷入尷尬的境地而真正實(shí)現(xiàn)建立智庫(kù)的意義。目前對(duì)于智庫(kù)運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一立法尚不現(xiàn)實(shí)，可以先從法律層面對(duì)我國(guó)的決策咨詢制度加以規(guī)范，對(duì)決策咨詢的范圍、程序、途徑、責(zé)任等作出明確的規(guī)定，對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、運(yùn)作等作出明確的規(guī)范，使決策咨詢工作納入法制化軌道。
具體操作可借鑒歐美等國(guó)的做法，盡快建立健全有關(guān)公共決策智庫(kù)咨詢的專門(mén)性法律法規(guī)，把決策咨詢納入我國(guó)決策機(jī)制，使之制度化、法治化。第一，通過(guò)具體的法律條款重新對(duì)政府公共決策特別是重大決策過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)密的、科學(xué)的規(guī)范化設(shè)計(jì)，構(gòu)建智庫(kù)“謀”、政府“斷”的合理分工決策平臺(tái)，使智庫(kù)咨詢成為重大決策程序的必要環(huán)節(jié); 第二，建立公共決策咨詢招標(biāo)和采納制度。規(guī)范政府公共決策智庫(kù)咨詢招標(biāo)的流程和采納標(biāo)準(zhǔn)，建立決策機(jī)構(gòu)對(duì)智庫(kù)咨詢意見(jiàn)的信息公開(kāi)及回應(yīng)、反饋機(jī)制，形成智庫(kù)參與權(quán)與政府決策權(quán)之間的互動(dòng)。第三，建立決策后政策實(shí)施的評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。在政府有關(guān)部門(mén)作出公共決策和政策執(zhí)行后，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)提供評(píng)估報(bào)告給最高決策者，并將評(píng)估報(bào)告在符合法律規(guī)定的情況下向社會(huì)公眾公布。規(guī)范的、法治化的決策程序是智庫(kù)參與公共政策研訂的重要法律保障，構(gòu)建通暢、完善的決策咨詢程序是智庫(kù)發(fā)揮作用、增強(qiáng)影響力的重要渠道，是智庫(kù)法律制度設(shè)計(jì)的必然要求。
加強(qiáng)對(duì)民間智庫(kù)的法律支持。在未來(lái)的公共決策進(jìn)程中，民間智庫(kù)應(yīng)當(dāng)成為影響并推動(dòng)公共決策進(jìn)程的重要力量，其優(yōu)勢(shì)在于它可以打破政府智庫(kù)的“部門(mén)本位”和大學(xué)智庫(kù)的“學(xué)科本位”，以相對(duì)比較客觀中立的姿態(tài)探討一些公共政策問(wèn)題。在智庫(kù)體系發(fā)育較為健全的社會(huì)，智庫(kù)的作用恰恰在于突破信息在行政體系內(nèi)部自我循環(huán)的弊端，將更大范圍的精英的見(jiàn)識(shí)和普通民眾的意見(jiàn)導(dǎo)入各項(xiàng)決策過(guò)程之中，所以在完善智庫(kù)建設(shè)環(huán)境時(shí)，在民間智庫(kù)的準(zhǔn)入制度、獲取信息制度，資金來(lái)源等制度方面應(yīng)有相應(yīng)的法律支撐，改進(jìn)民間智庫(kù)登記注冊(cè)的管理模式，建立并優(yōu)化民間智庫(kù)的激勵(lì)機(jī)制，搭建公平的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，形成讓民間智庫(kù)參與政府決策的常態(tài)機(jī)制。
總之，在這個(gè)世界經(jīng)濟(jì)治理格局大變革的時(shí)代和我國(guó)進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)智庫(kù)迎來(lái)發(fā)展的春天，而法治保障乃中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)之基，唯有強(qiáng)化法治理念，樹(shù)立法治思維，善用法治手段才能在新的歷史條件下破解智庫(kù)生存發(fā)展之難題，才能讓智庫(kù)在提升國(guó)家軟實(shí)力以及推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮重要作用。（作者：安麗娜）
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