中央與地方財政事權(quán)關(guān)系述評
2017-04-25 15:36:20
來源：《國家治理》周刊
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2016年8月底，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（下文簡稱《意見》），對推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革做出總體部署。一直以來，中央與地方的財政關(guān)系是各界廣泛討論的話題，如何明確中央與地方財政權(quán)力與職責的邊界，實現(xiàn)各級財政事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一、經(jīng)濟社會的均衡健康發(fā)展、公共服務(wù)均等化以及社會公平正義，是中央和各級地方政府長久以來不斷摸索、全力解決的重要問題。
中央與地方的財政關(guān)系，主要包括財政收入關(guān)系、財政支出關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付關(guān)系和財政管理關(guān)系，以中央與地方的財權(quán)與事權(quán)作為主要體現(xiàn)。財權(quán)即對財富的所有權(quán)和對財政的管理權(quán)、財政收入和財政支出的支配權(quán)；事權(quán)是處理事務(wù)的權(quán)力或職權(quán)，落實到政府事權(quán)上，即管理和處理事務(wù)的權(quán)責，與政府職能密切相關(guān)，包括行政管理、經(jīng)濟管理、社會管理等等?！兑庖姟分赋?，財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。因此，合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，更是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。
中央與地方財政關(guān)系的三種表現(xiàn)
集權(quán)型財政關(guān)系：把絕大部分財政職能和財政收入都劃歸中央政府，地方政府只承擔很少的財政職能和財政收入權(quán)限。這種模式的優(yōu)點是可以集中力量解決社會經(jīng)濟發(fā)展的重大問題，便于統(tǒng)籌規(guī)劃、高效率地完成重大項目建設(shè)，缺點是容易造成決策失誤和管理效益低下，從而難以適應(yīng)各地經(jīng)濟發(fā)展的實際需要。
分權(quán)型財政關(guān)系：地方政府承擔大部分財政職能、享有大部分財政收入，僅把一小部分財政職能和收入劃歸中央政府，地方政府具有相對獨立的財政收支立法權(quán)和管理權(quán)，具有相對獨立的財政收支范圍。其優(yōu)點是有利于提高財政資金使用的效益，缺點是難以解決公共品的“外部效應(yīng)”問題，難以完成某些需要巨大資金的項目。
混合型財政關(guān)系：根據(jù)國情劃分中央政府和地方政府的事權(quán)，在財政收支權(quán)相對集中于中央的同時，賦予地方一定的財政收支權(quán)，根據(jù)中央和地方的事權(quán)劃分來界定中央與地方的財政收支范圍，通過轉(zhuǎn)移支付制度來平衡中央與地方之間的財政收支。混合型財政體制克服了集權(quán)型模式的過度集中和分權(quán)型模式的過度分散的缺陷，但如何合理劃分中央和地方的事權(quán)，是比財政關(guān)系選擇更難、也對財政效果更有決定性影響的一個重要問題。
國際上，美國的聯(lián)邦、州、地方三級政府有著明確的事權(quán)和支出責任，各級政府之間沒有行政隸屬關(guān)系。聯(lián)邦和州政府承擔基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責任，而地方政府則承擔較少的事權(quán)和支出責任，建立起與財力狀況基本適應(yīng)的公共服務(wù)事權(quán)安排格局。在事權(quán)范圍劃分上，美國聯(lián)邦政府負責國防、外交和國際事務(wù)以及郵政、空間技術(shù)和關(guān)系到全國利益的州際事務(wù)、全國性的社會福利等。州政府通常負責聯(lián)邦政府事權(quán)以外的、沒有授權(quán)地方政府處理的一切事務(wù)。地方政府則依據(jù)州的法律規(guī)定和州政府的授權(quán)處理當?shù)厥聞?wù)，其事權(quán)范圍比較廣，但所惠及的范圍一般限于地方政府的管轄之內(nèi)，主要有：基礎(chǔ)教育、地方治安、消防和地方基礎(chǔ)生活設(shè)施、公共福利等。在財政稅收方面，美國憲法對稅權(quán)進行了原則性規(guī)定，中央和地方政府都有獨立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，各級政府都有自己的主體稅種。
德國主要根據(jù)公共產(chǎn)品層次性界定政府責任。依據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，凡是涉及整個國家利益、需要全國統(tǒng)一行動才能實現(xiàn)的事務(wù)均屬于中央政府；與地方經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的事務(wù)則由地方政府具體負責；對于一些特殊的事務(wù)，由兩級以上政府共同承擔。德國通過獨特的分稅模式保障地方政府擁有穩(wěn)定收入。德國《基本法》明確要求，要在全國范圍內(nèi)提供大體相當?shù)纳顥l件，各州都應(yīng)為居民提供水平基本相同的公共服務(wù)，需要每個州的財政實力較為接近，即財力的基本均等化。為此，德國實行共享稅與專享稅共存、以共享稅為主的分稅模式，分為聯(lián)邦專享稅、州政府專享稅、地方政府專享稅、共享稅四大類。共享稅收入按一定比例，在聯(lián)邦、州和地方政府間進行分配。
縱觀美國和德國的財政事權(quán)劃分的實踐可以發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)范對于財政事權(quán)清晰分配至關(guān)重要。通過具體法律法規(guī)得以保證各級政府事權(quán)明晰，支出范圍明確，體現(xiàn)出集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一、兼顧公平與效率的思想和原則。另外，不僅美國和德國，當前世界上大多數(shù)國家在財政事權(quán)劃分上都以受益范圍為標準，受益范圍屬于全國性的由中央政府負責，受益范圍局限于地方的則交由地方政府。事權(quán)分配還要考慮效率，凡是低一級政府能負責的事務(wù)盡量不上移到上一級，這樣可以最大程度提高政府公共服務(wù)的效率。
財權(quán)事權(quán)錯配帶來諸多負面問題
1949年以來，我國先后經(jīng)歷了中央集權(quán)一元式的財政體制、財政“包干制”以及1994年后施行至今的分稅制。分稅制經(jīng)歷了收入劃分多次微調(diào)、推進預算管理體制改革、提出公共財政理念、強化民生財政等不同變革，逐步形成今日的格局。分稅制改革沖破了計劃經(jīng)濟體制，扭轉(zhuǎn)了當時中央財政收入嚴重不足的局面，形成了分稅分級的中央與地方財權(quán)事權(quán)關(guān)系。但不容忽視的是，當前中央與地方財政關(guān)系存在一系列問題，如事權(quán)的劃分不夠清晰，缺少法律權(quán)威和約束力，事權(quán)與支出責任界定不規(guī)范，中央與地方事權(quán)交錯，財政事權(quán)錯配，等等。
正如《意見》所指出的，中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負責的事務(wù)交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務(wù)，中央承擔過多；不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；有的財政事權(quán)和支出責任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。中央與地方的財政事權(quán)與支出責任劃分部分領(lǐng)域規(guī)定不合理、不清楚、不規(guī)范等問題，容易導致權(quán)力不清、責任不明，既影響各級政府的實際履職效率，又成為部分行政主體拖延事務(wù)、推諉責任的借口，甚至為暗箱操作提供了可能。
西方傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認為，在基層選民的監(jiān)督下，財政分權(quán)程度的提高會激勵地方政府更有效地配置公共資源。多數(shù)國家的財政事權(quán)劃分遵循職權(quán)下放原則，凡是地方政府能承擔的事務(wù)一般不交給上級政府。但考慮到基本國情和社會發(fā)展階段的不同，我國的財政分權(quán)與西方國家面臨著不同的情況。財政事權(quán)的過度下放會產(chǎn)生一系列負面影響，尤其體現(xiàn)在公共服務(wù)供給上。當前我國一些地方公共服務(wù)質(zhì)量不高、水平參差不齊的現(xiàn)狀，與現(xiàn)行的財政分權(quán)不無關(guān)系。
當前的地方財政分權(quán)對教育和醫(yī)療的發(fā)展帶來了顯著的負面影響。多數(shù)研究表明，財政分權(quán)改革對地方政府的教育支出并沒有產(chǎn)生正向影響。財政分權(quán)提高了地方政府公共資源配置的權(quán)利，其形成的財政激勵會促使地方政府擴張基建投資，加快招商引資的步伐，以刺激地方經(jīng)濟的發(fā)展，將更多的財政收入投入到短期內(nèi)收效較快的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，而導致教育和醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)出不明顯的公共產(chǎn)品投入不足。有學者利用空間面板數(shù)據(jù)模型進行分析發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對教育支出的負面影響顯著，也就是說，某一地區(qū)財政分權(quán)程度的提高不僅會抑制當?shù)氐慕逃С觯疫€會阻礙相鄰地區(qū)的教育投入。整體上，中國的財政分權(quán)對教育支出水平的影響為負，教育支出規(guī)模的增長是經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長的必然結(jié)果，財政分權(quán)并沒有起到促進作用（李成宇等，2014）。這在一定程度上導致了我國整體教育財政投入水平的偏低。醫(yī)療衛(wèi)生與教育面臨同樣的困境，《國際統(tǒng)計年鑒》2013年的數(shù)據(jù)顯示，中國的醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重為5.6%，低于10.60%的世界平均水平。如果當前地方財政分權(quán)的激勵結(jié)構(gòu)不改變，各級地方政府沒有內(nèi)在動力提升在教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上的支出比重，甚至在政府財政競爭的催化下會持續(xù)存在或愈演愈烈。
除此之外，我國的社會保障網(wǎng)絡(luò)一直處于各地政府分而治之的分權(quán)實施狀態(tài)，社會保障尤其是養(yǎng)老保險收支的地方分權(quán)化，在全世界的范圍上看亦屬例外。廈門大學公共事務(wù)學院張光教授曾指出，在資本和勞動力自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障財政的地方化根本無法成立。如果某地提供比其他地方更好的社會福利項目，必然使它成為福利磁石，吸引大量人群來該地享受福利；與此同時，在當前的事權(quán)與財權(quán)分配條件下，該地的福利開支只能來自本地的財政收入，為此它的財政征收水平不得不超過其他地方，而這必然使資本和勞動力以腳投票，遠離而去。于是，在資本和勞動力充分自由流動的市場經(jīng)濟條件下，社會保障服務(wù)的地方分權(quán)化必然導致各地政府的“逐底競爭”，盡量降低稅收水平，盡量少提供社會保障。另外，鑒于當前我國的戶籍制度仍處于改革過程中，地方政府能夠在吸引資本和勞動力流入的同時，把非本地甚至非城市戶籍人口排除于本地的社會福利網(wǎng)之外，而其自身又享受了外來勞動力和資本所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，這造成了社會保障和社會福利的極度不公平。
鑒于此，《意見》指出，要逐步將義務(wù)教育、高等教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、就業(yè)、糧食安全、跨?。▍^(qū)、市）重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和環(huán)境保護與治理等體現(xiàn)中央戰(zhàn)略意圖、跨省（區(qū)、市）且具有地域管理信息優(yōu)勢的基本公共服務(wù)確定為中央與地方共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。
1994年的分稅制改革將國家財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和央地共享收入。共享收入包括增值稅、所得稅等大稅種，由國稅部門征收，然后按一定比例劃分給中央和地方。這意味著中央和地方在擴大財政收入上達成了目標一致，地方政府努力協(xié)作在本地的國稅部門征收國稅，以期增加自己的分成收入。同時，地方政府不遺余力地擴大完全屬于自己的地方專享收入，招商引資、土地財政成為眾多地方政府的頭等大事，進一步導致產(chǎn)能過剩、環(huán)境惡化、資源緊張等諸多亂象。除此之外，分稅制關(guān)系下中央大力上收財權(quán)、大量增加地方政府事責，使得土地財政成為地方政府彌補財政缺口的重要手段，亦是增加財政收入相對高效的手段。這導致了房價和地價不斷上漲，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民生活以及社會穩(wěn)定都帶來嚴重影響。
適度財政集權(quán)相對于地方財政分權(quán)的優(yōu)勢
首先，強化中央財政事權(quán)可以避免公共服務(wù)外部性問題，實現(xiàn)效率與公平的兼顧。增加中央財政事權(quán)能夠有效避免出現(xiàn)地方政府不作為，或因追求狹隘利益取代涵蓋利益、為追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。受地方財政收入的限制以及地方政府競爭的影響，現(xiàn)行的地方財政分權(quán)下地方保護主義、重復建設(shè)等負外部性現(xiàn)象屢見不鮮，對經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響，我國的戶籍制度進一步強化了公共服務(wù)的地方保護主義。將社會保障等公共服務(wù)納入中央事權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃，能夠避免當前各地社會福利設(shè)計碎片化、失衡化現(xiàn)象，解決當前2億以上流動人口的福利保障，提升整體社會福利水平，實現(xiàn)社會公平正義。
其次，強化中央財政事權(quán)能夠加強基本公共服務(wù)投入，扭轉(zhuǎn)基礎(chǔ)設(shè)施比重過高的現(xiàn)象。滿足社會福利體系建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共資金需要，是現(xiàn)階段我國財政所擔負在兩大基本任務(wù)。如前文所言，出于多種因素，地方政府傾向于將財政資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上而對社會保障體系建設(shè)投入不足。而中央財政并無晉升的競爭壓力、不受短期經(jīng)濟效益驅(qū)動，可以將財政資金更多投入到環(huán)境治理、資源保護以及教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)上，有效提升整體公共服務(wù)水平。
最后，強化中央財政事權(quán)有助于完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度。當前，受中央和地方事權(quán)和支出責任劃分不清晰的影響，中央對地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理，轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開透明等問題日益凸顯。有研究發(fā)現(xiàn)，財政轉(zhuǎn)移支付的增加對地方經(jīng)濟增長具有負激勵的效應(yīng)。中央事權(quán)分配的明確能夠進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是老少邊窮地區(qū)的財力。
總之，中央與地方事權(quán)和支出責任劃分是理順政府間財政關(guān)系的前提和基礎(chǔ)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。明確中央與地方的財權(quán)與事權(quán)邊界不僅僅是財政問題，更事關(guān)正確處理政府與市場關(guān)系、讓市場發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，事關(guān)公共服務(wù)供給效率的提升問題。財政事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分，從合理劃分財政事權(quán)入手破冰中央與地方事權(quán)劃分改革，先局部后整體，既抓住了提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責，又能夠從根本上破解改革發(fā)展面臨的諸多緊迫難題，為全面推進事權(quán)劃分改革奠定基礎(chǔ)和創(chuàng)造條件。
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