以公有制為主體，建立雙保障型土地市場
2016-08-26 15:23:43
來源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng)訊（王瑞鵬 黃超）以公有制為主體，建立雙保障型土地市場——訪中國農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理教學(xué)研究會常務(wù)副理事長、西北農(nóng)林科技大學(xué)李錄堂教授
隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入新的階段，農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出綜合生產(chǎn)成本上升和產(chǎn)品價格居高不下、供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，人多地少水缺的矛盾加劇。因此亟須一套完善的、能總攬全局的土地市場流轉(zhuǎn)制度來確保實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和諧持續(xù)發(fā)展。
為促進土地的有序流轉(zhuǎn)，今年３月份，央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。兩個暫行辦法的發(fā)布，意味著我國原有的農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體制將被“打破”，農(nóng)民以地融資貸款將成為現(xiàn)實。那么，什么土地流轉(zhuǎn)辦法或機制是既能兼顧國家、集體和農(nóng)民利益，又最有效和可持續(xù)的呢？
在西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院有這么一位專家，多年來一直致力于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的研究與探索，并針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問題提出了“以公有制為主體的雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制”。該機制依據(jù)《憲法》將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)(農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)等)在集體和農(nóng)民之間按集體占51%、農(nóng)民占49%的比例分配混合(簡稱“51:49式”土地集體公有制)后再市場化流轉(zhuǎn)。并主張集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)模化公積金,以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題,其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有,進而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又能實現(xiàn)土地市場化的機制。他便是中國農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理教學(xué)研究會常務(wù)副理事長、西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院原副院長李錄堂教授。
李錄堂其人其事
李錄堂，男，漢族，本科畢業(yè)于中國人民大學(xué)，碩士、博士生畢業(yè)于西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院?，F(xiàn)為西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、原副院長，中國農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理教學(xué)研究會常務(wù)副理事長。美國《AdvancesinEconmicsandBusiness》雜志同行評議專家，2006年9月起在澳大利亞做做訪問學(xué)者一年，進修管理學(xué)與人力資源管理，2001年12月破格晉升為教授，主講《管理學(xué)原理》和《專業(yè)英語》等五門課程。
在教學(xué)方面，李錄堂主張“寓教于研究，寓教于樂，寓學(xué)于興趣，寓學(xué)于思考，寓學(xué)于練習(xí)”的理念；在科研方面，曾提出了關(guān)于“建立不可規(guī)模化農(nóng)地使用權(quán)市場和可規(guī)?；r(nóng)地統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)市場、農(nóng)地人力資本化家庭承包、一村一場制和農(nóng)戶分類管理”等觀點。近兩年又先后提出“信息技術(shù)型人力資本”和農(nóng)地所有權(quán)“比例化共同所有”的概念和理論。自1996年以來他先后主持完成了國家自然科學(xué)基金、中華農(nóng)科教基金項目和科技支撐計劃等10多項課題。先后獲得農(nóng)業(yè)部何康獎、陜西省優(yōu)秀博士論文獎、《一種新的農(nóng)村改革思路》獲陜西省第六次哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎，2012年獲校優(yōu)秀博士論文指導(dǎo)教師獎勵，2014年獲省級優(yōu)秀博士論文指導(dǎo)教師表彰。本人與所指導(dǎo)的博士合作創(chuàng)造了三年發(fā)表37篇文章的歷史最佳記錄（其中15篇為CSSCI）。累計在《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》、《中國農(nóng)村經(jīng)濟觀察》等刊物發(fā)表論文200多篇（兩篇為英文），其中30篇論文被人大報刊復(fù)印資料和CSSCI公開轉(zhuǎn)載或檢索，出版專著3部，（獨著二部，合著一部），主編教材兩部。近年來，應(yīng)邀到省內(nèi)外學(xué)術(shù)單位和鄉(xiāng)村宣講農(nóng)村政策或作學(xué)術(shù)報告。2012年分二十五期為陜西全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長解讀中央一號文件深受歡迎。先后二次入選陜西長安講壇主講人。
當(dāng)筆者問及，一直以來為何堅持在土地流轉(zhuǎn)等涉農(nóng)領(lǐng)域的研究時，李錄堂表示：“一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農(nóng)地制度能使不愛農(nóng)業(yè)的人干好農(nóng)業(yè)，一個壞的農(nóng)地制度能使熱愛農(nóng)業(yè)的人干不好農(nóng)業(yè)；好的農(nóng)民能使差的土地增產(chǎn)，不好的農(nóng)民能使優(yōu)質(zhì)的土地減產(chǎn)；好的農(nóng)地制度能夠產(chǎn)生優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場，優(yōu)秀的農(nóng)場主和家庭農(nóng)場能夠培育出優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民，優(yōu)秀的職業(yè)農(nóng)民能夠產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能給農(nóng)民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學(xué)合理的農(nóng)地制度非常重要。”
他通過調(diào)查研究表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度沒有充分體現(xiàn)《憲法》第六條關(guān)于社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度的規(guī)定，即我國實行“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟成分并存”的基本經(jīng)濟制度。從農(nóng)村實際看，上述《憲法》規(guī)定在現(xiàn)行土地集體所有制中沒有得到充分貫徹落實。由此可見，當(dāng)前農(nóng)村土地全額（100%）集體所有，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營使用是否是實現(xiàn)上述«憲法»原則的最佳途徑值得反思，同時它是否符合發(fā)展社會主義混合所有制經(jīng)濟的要求等也值得在法律層面進一步修改和完善。
探索設(shè)計“51∶49”土地流轉(zhuǎn)模式
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)民經(jīng)濟條件的基礎(chǔ)，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在仍處于一個相對混亂的局面，這不僅沒有有效的幫助農(nóng)民提高經(jīng)濟水平，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，反而在一些地方一定程度上損害了農(nóng)民的利益。
在李錄堂看來，農(nóng)村土地抵押貸款取得成功的關(guān)鍵，在于允許土地產(chǎn)權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)的市場化自由流轉(zhuǎn)，但還必須堅持土地集體公有制。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規(guī)定，為土地所有權(quán)和使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便利條件，農(nóng)民的所有集體資產(chǎn)和私人資產(chǎn)均應(yīng)得到確權(quán)，并盡快向確權(quán)人頒布具體的權(quán)益證書；及時修改與《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規(guī)條款，建立既能堅持土地集體所有制的主體地位，又能實現(xiàn)農(nóng)村房產(chǎn)市場自由交易和土地自由市場流轉(zhuǎn)的體制機制，只有這樣，才能保證土地抵押貸款取得持續(xù)成功。
李錄堂教授依據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)和農(nóng)民各自對農(nóng)地的三項要求，設(shè)計了“以公有制為主體”的“雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制”試驗。他從七個方面試驗農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)的可能性和現(xiàn)實性：一是在試驗村進行土地所有制創(chuàng)新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51∶49式土地集體所有制”。二是確定轉(zhuǎn)出土地者和轉(zhuǎn)入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關(guān)系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規(guī)?；e金。六是實行土地規(guī)?；e金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農(nóng)村土地市場和適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。
關(guān)于形成新型土地家庭承包關(guān)系。李錄堂說，其實質(zhì)是指土地家庭承包貨幣關(guān)系長久不變和土地家庭承包實物關(guān)系長久不變并存。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基。因此,實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)51：49比例化混合后土地家庭承包經(jīng)營控制權(quán)市場流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民可用土地衍生的“土地社會保障金和土地規(guī)模化公積金”來體現(xiàn)他與集體之間的土地家庭承包貨幣關(guān)系長久不變（新型的土地承包關(guān)系）；轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民或組織則用其獲得的實物土地承包經(jīng)營控制權(quán),體現(xiàn)他與集體之間的實物承包關(guān)系長久不變，這樣就徹底消除了轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入土地雙方的后顧之憂。有利于加快農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)集中和人口同步城鎮(zhèn)化進程，因為不管短期打工，還是長期打工的農(nóng)民都可依靠“土地社會保障金和土地規(guī)模化公積金”放心地出售土地，進而加速土地流轉(zhuǎn)集中。打算永久進城的農(nóng)民則可將“土地社會保障金和土地規(guī)?；e金”轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)相應(yīng)的社會保障金和相應(yīng)的失業(yè)保險金中去，帶著財產(chǎn)轉(zhuǎn)移，有利于加快人口城鎮(zhèn)化進程。愿意重回農(nóng)村的農(nóng)民工則可提取公積金買地返回農(nóng)村，體現(xiàn)了來去自由。關(guān)于新的集體成員資格將是動態(tài)開放的，原集體成員出生自然獲得、繼承獲得和購買獲得并存。
李錄堂教授介紹，該試驗根據(jù)國家現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)地的三項要求（土地集體公有制性質(zhì)不變；土地承包關(guān)系不變；土地用途不變）和農(nóng)民對農(nóng)地的三項要求（農(nóng)民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農(nóng)民利用土地實現(xiàn)生存就業(yè)和發(fā)展就業(yè)的要求；農(nóng)民利用土地作為商品實現(xiàn)其財產(chǎn)收入的要求），提出了建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟成分并存”的《憲法》原則，
依據(jù)這一《憲法》精神可同理提出“土地以集體公有為主，非集體(農(nóng)民)所有為輔”的集體土地所有制新形式，從經(jīng)營的角度看，“土地以集體公有為主”用集體土地統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)來表達，“非集體所有為輔”用農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)來表達，從產(chǎn)權(quán)數(shù)量上看,讓前者集體占集體土地產(chǎn)權(quán)的51%，讓后者農(nóng)民占集體土地產(chǎn)權(quán)的49%(簡稱51：49式土地集體所有制)。由此可見，試驗設(shè)計所提出的集體土地所有制新形式與當(dāng)前農(nóng)村雙層經(jīng)營體制是完全一致的。
當(dāng)然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。我們主張集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)模化公積金，以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有，進而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制，最終科學(xué)解決人多地少條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場化所產(chǎn)生的社會震蕩問題，及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進入和退出問題，探索了一種集體土地市場化和規(guī)模化的新途徑。該試驗還將對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例市場流轉(zhuǎn)所需的配套措施，如農(nóng)民利用土地實現(xiàn)社會保障和就業(yè)保障、農(nóng)地金融支持等方面進行系統(tǒng)性的綜合探討。
以公有制為主體，建立雙保障型土地市場
為檢驗“以公有制為主體的雙重保障型農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制”，李錄堂教授在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。該改革試驗示范項目將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%，農(nóng)民占49%的比例混合分配后再市場化流轉(zhuǎn)，解決“轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民不敢轉(zhuǎn)出土地”和“轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民或經(jīng)濟組織無錢轉(zhuǎn)入土地”問題，探索集體土地永久市場化、規(guī)?；男侣窂?。
李錄堂向《西部大開發(fā)》介紹，董家?guī)X村示范項目探索建立“以土地集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體公有制，通過土地承包經(jīng)營控制權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試驗，組建土地股份合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等經(jīng)營主體，實行規(guī)?；s化經(jīng)營，進而科學(xué)地解決人多地少條件下土地產(chǎn)權(quán)市場化可能產(chǎn)生的社會不穩(wěn)定因素以及農(nóng)民農(nóng)地產(chǎn)權(quán)自由進入和退出問題，讓農(nóng)民“退出土地”有保障，“進入土地”有支持，徹底消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，形成“以公有制為主體具有雙重保障的農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)機制”。這一農(nóng)村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業(yè)劃分國有股、企業(yè)股和企業(yè)全員持股的經(jīng)驗及城鎮(zhèn)住房公積金改革的做法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)（農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)等）在集體和農(nóng)民之間按集體占51%，農(nóng)民占49%的比例混合分配后再市場化流轉(zhuǎn)。其中集體所占農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及收益總額的51%主要用于農(nóng)民土地社會保障金和農(nóng)地規(guī)?；e金，以解決農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)過程中失地失業(yè)農(nóng)民的生存和就業(yè)保障問題，其余49%的收益歸農(nóng)民個人所有，進而形成既能保證農(nóng)地集體所有制主導(dǎo)地位，又具有雙重保障和穩(wěn)定性的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)機制。
那么實施“51∶49”土地流轉(zhuǎn)模式的董嶺村項目取得了怎樣的成果呢？據(jù)該村書記李田利介紹：通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革，土地可以量化為貨幣，給村民提供雙重保障，當(dāng)然貨幣也可自由購買土地，讓農(nóng)民實現(xiàn)生存和就業(yè)。現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)方式制約了農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展和農(nóng)民收入的增長，啟動產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)試點后，可以很好解決村里土地規(guī)?；?jīng)營問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，他們村力爭用一到兩年的努力，流轉(zhuǎn)土地2000畝，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)改革探索可以推廣的經(jīng)驗。村民與村委會簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，村委會在委托第三方或自己成立公司經(jīng)營，通過發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保障村民收益，村民可以享受土地收益保底和產(chǎn)業(yè)發(fā)展年終分紅，同時在村委會下設(shè)集體資產(chǎn)管理委員會，監(jiān)督集體資產(chǎn)保值增值。在試驗中李田利也體會農(nóng)村宅基地、林地和草地也可依此方法實現(xiàn)市場化。
李錄堂教授介紹：“通過集體土地產(chǎn)權(quán)比例化市場自由買賣，逐步通過土地市場形成以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為載體的適度農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體。”該試驗將在董家?guī)X村形成新的集體成員資格條件和新型土地家庭承包關(guān)系，建立土地社會保障金、土地規(guī)模化公積金，實行土地規(guī)模化公積金抵押貸款，找到了一種農(nóng)村土地與金融結(jié)合的有效路徑，最終推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增加。
李錄堂教授還說：建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)機制，有利于新的鄉(xiāng)村治理機制形成?，F(xiàn)在農(nóng)村幾乎所有生產(chǎn)要素都市場化了，唯有土地例外。其結(jié)果造成：一方面農(nóng)地等資源的優(yōu)化配置無法通過市場手段來實現(xiàn)，而不得不依賴戶籍制度、人口數(shù)量、血緣關(guān)系、30年不變政策和農(nóng)村行政權(quán)力等非市場力量來流轉(zhuǎn)配置農(nóng)用土地，這完全不符合黨的十八屆三中全會提出的發(fā)揮“市場決定性作用”的理論主張；另一方面，現(xiàn)行農(nóng)地制度至今沒有找到如何建立科學(xué)合理的農(nóng)地承包經(jīng)營使用權(quán)自由進入和退出的途徑與方法，導(dǎo)致農(nóng)民一次性流出土地容易，再次流入土地難。作為農(nóng)民，他只能強制被動地選擇一個其出生地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理水平的提高。如果建立“土地以集體公有為主，非集體（農(nóng)民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，實行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)比例化市場流轉(zhuǎn)，農(nóng)民能夠自由地選擇進入和退出集體農(nóng)地承包經(jīng)營控制權(quán)，那么，他就可以通過自由選擇進入鄉(xiāng)村治理水平高的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和退出鄉(xiāng)村治理水平低的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)地承包經(jīng)營控制權(quán)，進而對鄉(xiāng)村治理不善和水平低的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織形成激勵壓力和優(yōu)勝劣汰機制。（關(guān)于本試驗設(shè)計的圖解請見下圖）
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